申请政府信息公开的曲线博弈

结果似在意料之中，10月底，李火根等9名农民状告江西省吉安市发改委的行政诉讼又输了。

作为原告之一，李火根对此并没有太多沮丧。在这场输掉的官司里，他“意外”看到了被告出具的证据：先锋村土地上的商业楼盘“枫丹白露”的4份土地证。这恰恰是他此前多次向国土部门申请信息公开都未曾看到的信息之一。

这更像一种无奈的“幸运”。

62岁的李火根是吉安市吉州区先锋村村民，数十年来，老实的他以种菜为生。在城市大幅扩张的浪潮中，先锋村的菜田先后多次被征。为了弄清村里集体土地“收归国有”的前因后果，并得到一笔相对可观的补偿款，李火根等9名村民，从今年初开始向省、市、区三级共10家行政机关申请信息公开。然而，一年即将过去，村民们依然没看到希望。

看似歪打正着的行政诉讼，实际是代理律师邓海凤的一步棋。这个每年向各级、各地行政机关申请数百个信息公开的女律师，把申请描述成一场战役：必须既有战略，又有战术，才有成功的可能。

中国政法大学法治政府研究院教授王敬波也关注“信息公开”多年，在中国目前的信息公开申请中，征地拆迁领域的申请量非常高，但并没有进入一种良性状态。而政府拒绝、推诿的原因很多，法律规定不完备、长期养成的官僚心态、对信息公开认识不足等，都是其中的重要因素。

“一些公职人员会想，既然公开可能惹麻烦、让领导不高兴，不公开又没什么责任，不如不公开”，北京市蓝鹏律师事务所律师赵彬认为，《政府信息公开条例》(下称《条例》)没有明确责任机制，也是信息难以公开的原因之一。

对此，邓海凤却有自己的看法：一般来说，审批程序出现问题时，行政机关就不敢公开。“如果它完全按照法定程序、一板一眼做下来，公开一下又有什么关系?”

为防止政府找理由拒绝，李火根等人申请信息公开时，邓海凤叮嘱再三：一定要把两张内容相同、格式不同的信息公开申请表和信息公开申请书一并寄出;一定要在邮单上写明是信息公开申请，并注明申请项目;一定要索取并保存对方的签收回单;一定要用中国邮政EMS寄出——邓海凤的意思很简单，“从第一步开始，就得为之后可能发生的不利局面做好准备。不管以后走到哪个环节，留好这些证据，至关重要。”

1月3日，李火根、李水根等人严格依循邓海凤的交待，向江西省政府、省国土厅、吉安市政府、市国土局、市发改委、市城建局、吉州区政府、区国土分局、区发改委、区城建局共10家行政机关同时寄出信息公开申请，内容涉及先锋村范围内的土地征收、建设规划、项目审批等领域共28项文件。

在李火根看来，这种四面开花的办法“鬼得很”，足以在短时间内打乱行政机关的阵脚。

信息“攻防战”

事情并不像李火根想得那么简单。

随着10件邮政特快专递的发出，一场既耗时又费力的攻防战开始了。

申请发出不到一周，吉安市发改委发来回复：补正。几天后，吉安市国土局、吉州区国土分局、吉安市城建局、江西省国土厅同样发来四份补正告知函。

“补正，就是政府认为你没说清要公开哪些文件，让你重新说明白。”邓海凤告诉《中国新闻周刊》，“这几乎是《条例》中被滥用最多的一条，因为没有次数限制，行政机关可以让你永远补正下去。”邓海凤说，李火根遇到的这几家还算不错，补正通知发出很快。有些机关直到法定最长期限——15个工作日的最后两天才发出通知，补正一次，就要浪费三周时间。在许多行政诉讼律师眼中，补正既拖时间、又消磨士气，直到申请人筋疲力尽。不少申请还没往下走，直接“折”在这道坎上。

为了达到行政机关范围“明确”的标准，很多申请人不得不多次补正。“补正到第二次、第三次时，原本申请公开的十几项文件常被缩减成五六项，甚至两三项。”邓海风说，那些不是特别重要的文件，只得被排除在申请范围之外。补到最后，能公开的文件，也与最初的要求相去甚远。

与那些纯粹缩减申请事项的补正要求不同，李火根等人收到的5份补正告知中，3家机关要求附上精准的土地承包位置测绘图。为此，各种费用加在一起已经掏了十几万的9户村民，只好又筹集了5000块钱，请具有资质的专业机构制作了一张测绘图。

在一些经常参与信息公开案件的律师看来，被要求补正，并非最糟糕的经历。补正，说明至少还有余地。如果一旦被行政机关告知所申请的信息涉及个人隐私、商业秘密、国家秘密，事情就会更加棘手。这三点不予公开理由，不仅在最初的申请阶段有效，在后续的行政复议、行政诉讼过程中依然可以发挥效力，成为不公开的主要理由。

“申请信息公开，从头到尾，都是一场私权利与公权力的博弈。”邓海凤说。尽管不少学者认为，信息公开中，行政机关与申请人应该是合作关系。但实践中，双方往往是一方努力想要知道点什么，另一方却千方百计“守口如瓶”。在这场“攻守战”中，各种形式的“拒绝理由”和“申请攻略”也应运而生。

征地补偿“敲门砖”

从吉安市中心的井冈山大道向西，只需步行10分钟，便可看到几十亩绿油油的菜田。地里长势正旺的芹菜、小白菜、莴苣叶和高高架起的丝瓜棚，与不远处的城市楼宇、一路之隔的商业楼盘“枫丹白露”的建设工地，形成了鲜明对比。这块钢筋水泥中的绿色土地，便是李火根等人所在的先锋村。

“村里人大都不愿卖地，但是迫于村委会的压力，基本都领了补偿款。按照每亩62000元的标准，我家能拿7万多。”李水根感慨，“一辈子啊，7万多，什么都没了。连生活来源都没有。”

为了提高补偿，律师邓海凤出了个主意：通过申请信息公开，揪出土地收归国有和商业开发中的程序瑕疵。

这绝不是一个心血来潮的决定。邓海凤长年代理征地拆迁案件。以信息公开先行，见缝插针地撬动每个环节的合法性，是他们的惯用的“策略”。此前三年，邓海凤所在的律所每年仅信息公开申请量就在6000件~8000件。

“只有通过信息公开才能获得大量资料，找到对当事人有利的东西。”北京市康达律师事务所律师刘义文说，如果提高征地补偿是一扇厚重的门，信息公开就是这扇门的敲门砖。

中国政法大学法学院教授王万华，对北京市行政机关的行政复议审理进行过观察。“实践中，只要作为第三人的企业认为涉及商业秘密，行政机关绝大多数情况下就不公开了。至于国家秘密，大家更有共识。”

究竟哪些算是“国家秘密”呢?律师王优银有些疑惑，“比如前段时间的诉财政部民航发展基金案。我们问财政部，向每人收取50元的民航发展基金依据是什么，它说是国务院批示。请它出示批示，它说这是国家秘密。可是财产不能通过一个秘密文件征收，这个依据应该是公开的。”

此外，上下级机关之间相互推脱、各部门均不承认是信息制作机关、申请人与申请公开的信息之间“没有利害关系”等，都是行政机关不予公开常用的理由。有时，行政机关还会给出“未查询到”的答复，但这并不代表相关信息一定不存在，只是“没找到”而已。“对于征地拆迁类案件，信息不存往往说明政府的行政行为违法。但它不明说不存在，却又不提供，这让人非常恼火”，邓海凤说。

行政机关的各种搪塞，很多律师和当事人选择了向上级部门复议。有时，上级部门不予复议，就进一步向更上级部门复议。在邓海凤经手的案件中，有的一路上告，直到申请国务院裁决。先锋村的案子里，村民们也是逐级复议，一直“闹”到国土部。

更多的意外在复议时出现了。

2013年3月24日，李火根等人向江西省住建厅提起复议。一直没有任何回复的吉安市城建局，突然在4月初寄出两份信息公开补正通知，落款日期分别为2013年1月10日、2013年4月3日。“他们是看到我们提起行政复议害怕了，所以才一下寄出两份补正通知，好像之前已经给过我们回复一样。”李火根说，

“这其实是沟通问题”，城建局规划科的工作人员向《中国新闻周刊》表示。“今年1月我们收到了他们的信息公开申请，发现申请公开的项目不明确。没有超过15个工作日的法定期限，就给他们寄了一封平信，要求补正。”这名工作人员称，平信如果没收到，会被邮局退回。但3个月中，他们从未收到邮局退信。直到村民们找到省住建厅复议时，他们才意识到出了问题，并用EMS同时发出前后两份补正通知。在市城建局看来，之所以要找到省厅复议，纯粹出于一个误会。当被问到信息公开补正通知能否用平信发出时，这位工作人员犹豫了一下说，没规定不许用平信。

有时，行政机关的回应也是五花八门，邓海凤说，她记得在一个案件中，行政机关甚至寄来一个封信。除了一份同意公开的书面答复外，那些应予公开的材料，却一个字也没有。邓海凤笑着说：这样的回复，让人啼笑皆非。

公开为何这么难?

在申请、复议等一套“策略”都无果的情况下，李火根等人开始尝试司法途径。从今年4月份开始，他们开始对江西省人民政府和吉州区人民政府提起行政起诉。

和大多数想打此类官司的原告相似，李火根等人的起诉一直没被受理，而且从来没有得到过任何书面答复。

北京大学公众参与研究与支持中心主任王锡锌观察信息公开诉讼多年，他的总结是：“当知情权遭到行政机关拒绝时，人们诉诸法院，法院的大门却很难开启。”

为此，曾有律师们制定出一套专门的打法。“这种诉讼的诉状不能写得太详细，写得越多，越麻烦”，邓海凤说，“在这一步，我们的目标就是让法院受理，然后立案。”

与民事诉讼、刑事诉讼不同，行政诉讼中，须由被告政府一方承担举证责任。庭审中，原告律师时常借用这一条，“意外”地获得此前申请不到的信息。

比如前面曾经提到的涉密问题，邓海凤对此的处理方法是：首先由被告方证明该信息涉密;如果涉及国家秘密，该信息是否曾按法律规定向上级部门或保密部门申报。“这些都是要拿出证据的，”邓海凤说。

尽管在理想状态下，信息公开诉讼的原告可以享有不少“特权”，但事实上，在法庭上，处于弱势的申请人很难占到便宜。

在吉州区法院开庭时，被告方吉州区发改委带来两位宣传人员一个劲儿地拍照，这让邓海凤很不自在。“他们肯定觉得自己一定会打赢，才会这样”，邓海凤说。而在其他的信息公开诉讼中，邓海凤更是不止一次听到被告方类似的辩解：还能什么都按着法律来?这么多年，我们都是这么办的。

就像一场注定无法打赢的战争，村民们好不容易成功立案的两次行政诉讼都以失败告终。对于这个结果，所有人都不感到意外。村里一些人对李火根等9户人家持续不断地打官司一直持观望态度，眼见官司输了，他们的评价是：跟政府打官司，你还能赢?

不仅在吉安市或者江西省，即便在法治程度较高的北京，想要打赢信息公开诉讼也绝非易事。10月15日，北京大学公众参与研究与支持中心发布的《中国政府信息公开案件司法审查调研报告》显示，自《条例》实施以来，北京市2008年一审审结的政府信息公开案件中，原告均在一审中败诉。2010年审结的264件一审案件中，原告胜诉的案件仅有14件，占总数的5.3%。2012年这个数字有所上升，也只是336件中的59件原告胜诉，比例为17.6%。

即使胜诉，也不一定最终胜利。北京泰和泰律师事务所律师叶晓静，就遇到过这样的尴尬。当叶晓静手持胜诉判决，要求被告行政机关公开信息时，对方提出了一个诉讼中从未出现的新理由，拒绝公开。

北京圣运律师事务所律师杨波认为，在信息公开诉讼中，法院判决能否有力执行，依然需要观察。“如果行政机关不履行判决，法院能做的也就是写写司法建议，建议有关部门对这个责任人查处、追责、警告或者降级处分。别的，它什么也做不了。”

从2013年1月3日发出邮政特快专递开始，先锋村的9户村民一直没闲着。他们走过了申请信息公开、补正、行政复议、行政诉讼等所有可以走过的程序，申请公开的全部28个大项中，至今只部分公开了七八项。