廉政专家：普查并公开权力清单是反腐基础工程
在公共权力种类繁多、自由裁量权巨大的现实情况下，通过权力普查掌握公共权力的总体状况，通过公开权力清单主动公开权力“家底”、接受社会监督，通过公开权力运行流程确保百姓对于权力运行过程的知情权，堪称加强权力监督、源头预防腐败的治本之策。
党的十八大以来，反腐倡廉话题的热度一直未减。随着一批高官落马，公众对未来的反腐工作有了更多期待。在十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称《决定》)中，“强化权力运行制约和监督体系”单为一章，其中许多新的反腐举措引发公众热烈讨论。
《决定》中新的反腐举措有什么意义？未来我国的反腐工作将有哪些动向？近日，清华大学公共管理学院教授、廉政与治理研究中心主任程文浩接受了中国青年报专访。这位曾出席去年年底中央纪委专家座谈会和不久前最高人民检察院“法治反腐”专家座谈会的专家指出，“八项规定”、“六项禁令”等措施陆续出台，不断加大对“老虎”与“苍蝇”的打击力度，显著改善了党风政风，赢得了百姓的信任与支持。下一步应充分利用当前良好的民意基础，在巩固治标成果的同时，将廉政建设的重心尽快转移到更为艰巨的治本任务上，从源头上加强对权力的压缩、规范、监督与公开。
监督和预防腐败首先必须掌握公共权力和公共资源的家底
*中国青年报：*您怎么看《决定》中提出的反腐新举措？
程文浩：《决定》中提出的很多反腐改革举措都富有新意，最让我印象深刻的，当属推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度。我曾呼吁尽快在全国开展对公共权力和资源的普查，这是反腐倡廉的重要基础性工程。腐败是公权私用行为，掌握公共权力并支配公共资源是以权谋私的首要前提。因此，监督和预防工作想有的放矢，首先必须掌握公共权力和公共资源的家底。
*中国青年报：*地方政府所掌握的公共权力家底是个什么情况？
*程文浩：*坦白地说，各级政府所掌握的公共权力种类之繁多、数量之庞大，远远超乎想象。例如，北京市西城区近年来在推进权力公开运行的过程中总结出9类行政职权，包括行政许可权、行政处罚权、行政强制权、行政征收权、行政给付权、行政裁决权、行政确认权、具体行政权力(审批、登记、备案等)以及涉及人财物的内部管理权。按照这种分类，全区68个部门初步梳理出行政职权5000余项。这9类行政职权，每一类又包含了大量的具体权力。以行政审批权为例，国务院68个具有行政审批职能的部门和单位原来共有3600余项审批权，省级政府也拥有数千项以上的审批权。
由于很多审批权力对于企业经营等具有生杀予夺的意义，所以一些官员利用过多过滥的审批权力来索贿受贿，早已是不争的事实。其他权力也同样如此，很多行政处罚权由于处罚金额区间较大，规则富有弹性，所以在客观上为执行者提供了极大的自由裁量空间，也就为双方的讨价还价和权钱交易留下了足够的空间。例如《税收征管法》曾规定：纳税人有下列行为之一的，由税务机关责令限期改正，可以处二千元以下的罚款；情节严重的，处二千元以上一万元以下的罚款。由于该法未对何为“情节严重”做进一步说明，所以法律所规定的二千元至一万元的罚款区间便成为税务人员的自由决策空间。
在公共权力种类繁多、自由裁量权巨大的现实情况下，通过权力普查掌握公共权力的总体状况，通过公开权力清单主动公开权力“家底”、接受社会监督，通过公开权力运行流程确保百姓对于权力运行过程的知情权，堪称加强权力监督、源头预防腐败的治本之策。今后凡是不涉及国家机密的公共权力和资源，都应在强制公开之列，主动接受群众监督。
改进纪检双重领导体制意在制衡地方党委权力，给地方纪委“松绑”
*中国青年报：*如何理解《决定》中“推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导”？
*程文浩：*党章规定：党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作。这是党的纪律检查工作双重领导体制的基本依据。这种工作体制虽然名为“双重领导”，但在实际运行中长期存在以同级党委的领导为主、上级纪委的领导作用被弱化的现实。地方纪委长期以来受制于同级党委，难以对后者发挥应有的监督作用。例如，前期发生的市县“一把手”腐败案件鲜有被同级纪委查处，而必须依靠上级纪委的介入，这就充分说明双重领导体制其实已经被同级党委所主导，严重限制了地方纪委监督作用的发挥。
《决定》中的这项举措，实际上是来制衡和削弱同级党委对纪委的实际控制，在客观上为地方纪委“松绑”。监督者与被监督者之间的博弈将长期进行，制衡同级党委的权力将是长期而艰巨的任务。《决定》正式启动了这项改革，希望通过长期不懈的努力，最终真正实现地方纪委对同级党委尤其是“一把手”的监督，使地方纪委能够自主突破后者的腐败案件。唯有如此，反腐倡廉工作才在地方和基层拥有了坚强的工作支柱。
*中国青年报：*三中全会之前，关于提高地方纪检部门独立性，推行纪检系统中央垂直管理(或者省级以下垂直管理)的呼声很高，但最终的改革方案仍然是维持双重领导体制。对此，您怎么看？
*程文浩：*世界各国的反腐经验表明，独立性确实是反腐机关发挥作用的重要保障。香港廉政公署的成功就是一个典型例子。如果监督者在领导体制和工作资源等方面反而受制于监督对象，就如同让伙计去监督老板，违反了基本的管理常识，其效果可想而知。因此，提高反腐机关的独立性确有必要。
纪检系统如能实行垂直管理，固然有利于提高自身的独立性，但由于此举涉及权力关系和利益格局的重大重组，必将遭受极大阻力，恐难一步到位。面对这种现实，先立足于现有的双重领导体制格局，通过强化上级纪委对下级纪委的领导来制衡地方党委的作用，在组织独立性难以实现之时首先提高工作的独立性，不失为向正确的方向迈出的现实一步，是明智的政治抉择。
反腐败需标本兼治，治标不可能替代治本的作用
*中国青年报：*在近期的反腐工作中，既能看到中央纪委在贺卡、月饼等具体细节问题上加强监督，同时也能看到中央纪委在“约束一把手权力”、“健全领导干部追责体制”、“推行新任官员有关事项公开”等制度性问题上频频发力。怎么看待这两种“治标”与“治本”的工作思路？
*程文浩：*反腐倡廉工作向来有“治标”、“治本”之说。所谓“治标”，主要是通过查处案件和纠正不正之风等工作，遏制腐败蔓延的势头，其重心在于查处与震慑；“治本”则是在上游加强对权力的监督与制约，实现对腐败行为的釜底抽薪，其重心在于监督与预防。治标和治本工作虽然高度关联，但其目的、手段、方法等存在明显差异，自成体系。
我国改革开放三十多年反腐败的基本经验表明，仅靠查处案件无法阻止腐败现象的蔓延，也难以从根本上扭转腐败高发的态势。换句话说，治标工作再努力，也不可能替代治本的作用。一味治标，不去治本，其结果往往事倍功半。正是基于这种认识，党和国家积极调整反腐战略，提出了“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的方针。
在过去一年中，“八项规定”、“六项禁令”等措施陆续出台，不断加大对“老虎”与“苍蝇”的打击力度，不仅改善了党风政风，而且树立了新一届领导群体的威信，赢得了百姓的信任与支持。下一步应充分利用当前良好的民意基础，在巩固治标成果、防止反弹的同时，将廉政建设的重心尽快转移到更为艰巨的治本任务上，从源头上加强对权力的压缩、规范、监督与公开，实现对腐败行为的釜底抽薪和超前预防。
*中国青年报：*说到“治本”，公众呼声较高的就是建立干部财产申报和公开制度。您怎么看这一制度未来的前景？
*程文浩：*关于干部财产申报和公开，前期有很多地方进行过试点，但大多未取得预期效果，往往无疾而终。《决定》明确提出推行新提任领导干部有关事项公开制度试点，不仅认可了领导干部公开自身有关事项的必要性，而且也提出了这项工作的现实推进路径，具有里程碑意义。
基于前期各地试点的经验教训，领导干部有关事项的申报和公开工作要取得切实进展，必须有三大保障机制。首先是核查机制。申报是形式，核查是关键。监督部门必须要有科学严密的核查手段，能够有效鉴别申报内容的真伪，否则申报工作就是纸上谈兵；其次是惩处机制。推行干部有关事项申报的目的是要准确全面地掌握这些事项的现状，并及时掌握其变化情况。因此，真实性是对申报内容的最基本要求。对于不报、谎报、瞒报等虚假行为，一定要有党纪政纪和法律惩戒措施，以维护制度的威严，否则这项制度就会流于形式；最后是公开机制。阳光是最好的防腐剂，申报内容公开是确保群众知情权、发挥群众监督作用、防止虚假申报的有效手段。根据领导干部的职责、级别和申报事项性质的不同，公开方式和公开范围可以有所差异，申报内容不一定都要上网，但是当事人权力所及的地域范围内的百姓，对于申报内容应有基本的知情权。
中央纪委今后对执纪中发现的构成犯罪的案件一律移交司法机关查处
*中国青年报：*近期您参加了最高人民检察院组织的“法治反腐”专家座谈会。对于法治反腐您怎么看？
*程文浩：*法治反腐是中国未来反腐倡廉工作的大势所趋。我个人理解，“法治反腐”包含了三方面内容：首先，法律应为反腐工作提供基本的法律依据。例如法学界一直争论的“双规”的合法性问题，应尽快在法律上找到答案，尽快解决争议。腐败行为作为极为复杂的高智商犯罪，查处的难度极大，事实证明反腐机关必须拥有某些强制手段才能够突破某些腐败案件。当然，这些强制手段必须要有法律依据，而且其使用过程必须受到法律监督，以防止权力滥用。
其次，法律应规范反腐工作的整个过程，尤其要对参与反腐败工作的各部门之间的分工协作关系、案件查处程序、特殊调查手段的运用等做出明确规定。
最后，反腐工作本身要受到法律的监督与制约。任何权力都存在被滥用的可能，所以不应有任何不受制约的特殊权力，监督者更应受到监督与制约。反腐机关肩负维护社会正义的神圣职责，其权力如果不受制约，将严重损害自身的公信力和社会形象。而且，前期确实发生过反腐权力被滥用的案例，如湖南郴州原市纪委书记曾锦春2008年就因受贿罪、巨额财产来源不明罪等数罪并罚被判处死刑。基于前车之鉴，一方面要努力提高反腐机关的独立性和权威性，另一方面也要认真考虑“谁来监督监督者”这个现实问题，并做出相应的制度安排。
*中国青年报：*具体来说，纪检部门与司法部门在反腐上应该如何分工？
*程文浩：*为了更好地实现法治反腐，中央近期调整了反腐败有关部门的职能定位，如中央纪委对执纪中发现的构成犯罪的案件一律移交司法机关查处，并且不再负责案件的具体指挥协调工作。这一调整不仅可以促使构成犯罪的腐败案件尽快进入司法程序，而且中央纪委自身可以集中更多精力于反腐败的战略规划、整体布局和监督指导。在可以预见的将来，中央纪委仍将拥有办案职能，但是其工作侧重点将发生变化，将日益从微观的查办案件转向宏观的战略决策与监督指导。今后，纪检部门与司法机关将进一步明确分工、各司其职，同时也将不断改进相互之间的协作，加大反腐合力。记者 向楠