中外专家畅谈中国铁路：万勿重演英国铁路悲剧

【环球网报道 记者 郝珺石 乌元春 张阳 赵衍龙】多年来，中国社会要求铁路改革的呼声一直不断。今年3月10日，中国撤销铁道部，新成立国家铁路局和中国铁路总公司，中国铁路自此完成“政企分离”。“铁老大”这一名号，也画上一个句点。

自1949年成立以来，铁道部在几十年间历经裁撤、复起、减员等变革，但始终保持着政企合一、政监合一、政资合一的体制，被称为“中国计划经济的最后一个堡垒”。改革开放以来，中国铁路经历六次大提速，也在最近十年进入“跨越式”发展时期，但民众对铁路系统腐败、安全的担忧催生了国家对铁路的大改革。

中国的铁路改革迈出“政企分离”第一步后，似乎又慢了下来。各类媒体到处是关于铁路改革的分析和解读，急切盼望着铁路改革的清晰路线。

面对中国铁路改革面临的难题与未来的发展方向，环球时报•环球网近日邀5名中外专家进行探讨。

铁路是公共产品 不应以营利为目的

环球网：在铁道部被撤销后，新成立的中国铁路总公司已是公司化运作。铁路公司到底应以赚钱为第一要务，还是保持它“为人民服务”的属性？

*罗思义(前伦敦经济与商业政策署署长、人大重阳高级研究员)：*赚钱亦或是为人民服务，我认为并非是引发矛盾的直接因素。种种问题归因于经济。铁路，如同任何重大的交通基础设施建设，必须从其带来的经济效益和社会福利两方面来作判断，这类似于环境保护。

为什么我要强调这个问题的正确提法？因为铁路是一个典型的自然垄断行业。它的综合性特点与巨大的建设成本决定，不能将市场竞争引入铁路系统。铁路的基本特征，决定了其必须是垄断性行业的重要事实。

垄断及其本质，从经济学上容易理解，而铁路只是以特定的形式反映了垄断的基本功能。铁路若被推向市场，铁路公司会为其提供的产品与服务向乘客“漫天要价”。这也许意味着：铁路公司或者索取高价，或者降低服务标准，亦或是两者兼有。英国铁路系统的灾难正是这一典型印证：私营铁路基建公司为降低运作成本逃避监管，低质量的工程最终导致英国多地发生一系列重大铁路交通事故。

必要的一体化垄断是铁路的基本经济特征。任何一项有效政策的制定，都不能脱离铁路建设的实际。因此可以说，铁路是一种公共品，不应以营利为目的，政府应采取措施控制铁路票价过高过快上涨。

环球网：当前国家发展战略对中国铁路总公司提出了哪些新要求？

*寒竹(春秋综合研究院研究员)：*铁道部改制，解决的最主要问题就是“政企分离”。之前，铁道部行使了部分政府职能。但是，中国铁路总公司仍是由政府控制的国有企业，中国铁路的性质导致其很难“私有化”。因此在要求方面，和之前并无太大区别。

*王衍行(中国银行业协会副秘书长)：*这几年，中国铁路发展突飞猛进，技术运营管理都处较高水平，给中国经济带来巨大的活力。成立中国铁路总公司的意义重大，能够解决政企不分、巨额债务等老问题。另外，铁路在长期计划经济体制下养成的“铁老大”作风也会有所改善。

不过，我国铁路系统在管理上还有很大的潜力可挖，比如货运效率不高、难以适应市场等问题。

铁路必须国有化 美国也补贴铁路

环球网：国家有铁路建设的战略需求，铁路公司又有自己的利益考量，如何协调这二者间矛盾？

*项立刚(飞象网总裁、中国通信专家)：*中国铁路总公司是大型国有企业，主要职责是社会责任，为整个社会创造价值。盈利是什么？老板肯定希望盈利。但这个企业是国家的，是全民所有的，我们都要求它盈利吗？所以说，铁路公司承担着社会责任，应为消费者提供有价值的服务。在这个前提下，如果能够做得更好，产生利润，也不是坏事。但是，国企盈利甚至高额盈利都不应该。

*罗思义：*任何将铁路“私有化”、“市场化”的尝试并不可取。造成铁路这种固有的垄断结构的原因，在于铁路建设需要庞大的投资，这就意味着铁路建设的中心任务是融资。控制具备自然垄断性质的铁路运输业的唯一有效途径，就是铁路国有化。不过，国家财政对铁路服务进行补贴也面临失控的风险，这需要政府严格管理补贴资金。

考虑到铁路基建的高额成本，所有铁路工程项目都必须根据总体的经济效益而选择——通常表现为铁路公司运作成本降低、旅客运输时间缩短、毗邻铁路的土地的增值等等，当然，也包括铁路运输售票带来的直接收益。

从技术经济学上来看，铁路运营具有很强的“正外部性”(经济学概念，指某个经济行为个体的活动使他人或社会受益，而受益者无须花费代价——编者注)，使得经济效益不仅反映在票价收入上。例如，铁路建设可大幅度提升周边地区的土地价值，有的甚至高达数十亿美元，帮助土地所有者获益，或许节省了因治理道路交通所造成的环境污染而产生的巨额成本。

由于铁路建设带来的间接经济收益甚为可观——世界主要国家的铁路均由国家财政进行补贴，包括美国——这便意味着，国家也可获得铁路运营所带来的部分经济收益，并以更高的土地价值税、更大的公司营利等形式，回馈政府对铁路的财政补贴。

关键的问题是，不能简单地从“为人民服务”一句口号出发，铁路运营必须以经济和金融为出发点，而非单纯的运输。高效的铁路建设与运营的核心，是去除成本后使铁路带来的总体经济效益最大化。即铁路必须“服务于经济”。

媒体妖魔化中国铁路 铁路总资产相比债务更是天文数字

环球网：截止目前，中国铁路总公司负债已达到2.66万亿人民币，民众对铁路的安全记录有阴影，对其服务水平也有诸多微词。如果不能妥善解决债务问题，不仅影响新成立的中国铁路总公司的正常运作，未来铁路建设资金也将面临极大的融资困境，同时国家铁路发展战略也会受到影响。这个问题怎么解决？

*寒竹：*债务问题可能还是需要政府出面解决，完全靠市场恐怕很难，而且政府有责任去管。因为铁路不仅关系到市场，还关系到国家安全。其次，就是铁路运输涉及到价格保障。火车票价从1997年至今一直没涨，而这么长的时间，中国物价已翻了好几倍。铁路部门没有涨价，就是考虑到现在中国的贫富差距还比较大。若一方面要求火车票价不能市场化，另一方面却要求债务市场化，这是不公平的。

有时候媒体在“妖魔化”铁路系统。目前并未核算铁路公司的总资产，尽管表面上看，债务似乎很庞大，但铁路总公司的资产如果核算出来，估计也是一个天文数字。那么，债务在铁路总资产中究竟占一个怎样的比例？是不是最后核算出来铁路净资产甚至为正值？现在还不好说。

*王衍行：*我也认为，铁道部或者拆分出来的铁路总公司的存续资产，比如土地、房产的议价，及其所属铁路沿线占地的无形资产，加起来足以超过债务。有必要对中国铁路总公司所有资产按当期的市场价格进行重新评估，这对中央管理有好处，对融资也有好处，可以降低融资成本，扩大融资额。

另外，提高经营管理水平，也可有效地节支增收，优化资产负债表。目前传统的管理能力有很大的提升空间。利用现代企业制度，对企业进行合理分拆，使得企业的债务资产布局更加均衡。上海铁路局就是一个很好的例子：运营较好的子公司可以单独上市，并承担一部分债务。

*毛寿龙(中国人民大学公共管理学院副院长)：*从1998年中国改革的情况来看，国有企业的基本发展方向是“自负盈亏”。至于负债情况，也要看铁路运输的未来发展情况：虽然铁路总公司目前存在赤字，但若发展前景良好，赤字也会变为黑字。

从国家的角度来讲，国家不会轻易负担铁路总公司的债务，即使接收，也会是通过政策、资产清算重组等形式，而不会通过财政手段。还存在一个可能，就是国家可能会承担一部分国有企业的“包袱”，比如退休职工的养老问题、社会化问题，由国家去帮助解决。

民间资本投入铁路意义不大 最终还得靠国家

环球网：有人提出引入竞争机制和外部资金，您认为这种方法是否可行？

*寒竹：*就融资来说，私人资本可以进入，但仍要国家控股。允许非国有资本投入到铁路建设当中，应该说可以，但不会有太大意义。

首先，铁路的投资是长期的投资，需要长时间的前期投入，才会有利益回报，而私人资本一般是中短期投资。如果时间很长，即使回报率较高，私人资本也未必愿意投资;其次，中国目前所有的交通领域，只有铁路运输是政府干预价格，其他交通方式价格均按市场化运行。因为铁路对公共服务影响比较大，而公路和航空运输不存在这个问题。铁路长期的客运亏本经营由货运贴补。在这种情况下，民营资本也不愿进入，因为觉得赚不到钱。

因此，中小企业会有较大的顾虑，不太愿意进入铁路运输市场，除非大企业有长远战略考虑投入。这个问题的最终解决还是需要通过国家，以商业银行等方式去融资解决。铁路公司也可以和地方政府合作，共同出资修建铁路。

*毛寿龙：*如果社会资本愿意投入，说明铁路行业是赚钱的。从目前高铁的投资方向来看，盈利空间很大。但是，中国铁路总公司与其他企业不同，涉及公共服务业，高铁应探索自己的定价模式，既能充分利用运力，又能让民众获得实惠。

还有一个方向是，着眼高端旅客开发盈利模式。国家应该给予这类公共服务业补贴，主要体现在政策上，比如长期贷款。

英国教训：铁路私有化造成连续性大灾难

环球网：英国在这方面也有类似的改革经历，对中国来说，英国铁路的教训和经验有何吸取和借鉴的地方？

*罗思义：*如我所说，铁路没有“市场化”解决方案，之前我已详细说明理由。必须认识到：铁路是垄断性行业，如果任由其市场化发展，必将导致价格虚高和低质服务。

忽略这一点，人为地引入市场竞争，将不能行之有效，导致类似铁路重组曾在英国造成的连续性大灾难：当整个铁路系统被私有化后，重大的铁路交通事故和惨痛的伤亡接踵而来，随后铁路轨道系统与其它基础设施又被迫重新国有化。

英国铁路系统的灾难正是源于对“铁路垄断”这一现实视而不见。他们试图颠覆这一基本概念：经济个体的法律形式必须与实际运作相符合，否则问题会源源不断。

英国铁路系统所做的第一个幼稚的尝试是在法律上将轨道交通系统的所有权和运营权分开——希冀能在基础建设和铁路运营上建立竞争体系，同时通过对经营铁路的私营公司实行监管来确保铁路运行的安全。

但在实践中，这一监管形同虚设——铁路基建公司的数千名雇员要负责数百万项运作，根本忙不过来。而私营铁路基建公司自然会逃避监管来降低运作成本，提升利润。低质量的工程最终导致1999年在帕丁顿、2000年在哈特菲尔德、2002年在波特斯巴发生一系列重大铁路交通事故。英国最后不得不将铁路基础设施重新收归国有来结束这种悲剧。自此之后，再没有发生类似的重大铁路交通事故。

伦敦地铁项目也犯下了同样的错误。当时伦敦市政当局负责地铁运营，而基建和维护部分则被私有化——人为地在法律上将一个完整的体系一分为二。最终，私人运营部分在让纳税人蒙受多达20亿美元的损失后又被重新国有化。最新的民意调查显示，七成英国人希望整个铁路系统重新收归国有。

这些运作都是当时英国所倡导的公私合作(PPP)模式的一部分，作为试图将私人资本引入国有企业的尝试。现在公私合作模式普遍受到怀疑，也由于导致重大经济损失而被抛弃。私营企业在借贷成本上高于国家担保的借贷，由于债权人面临的风险更高，使得私营企业在大型项目开支如铁路、医院等方面背负更为沉重的借贷成本。

真正的竞争益处良多，然而要产生竞争，必须要有真正存在竞争关系的经济个体——无论是数百万计的农业生产者，还是数万计的城市出租车司机，或者是主宰全球汽车市场的十二家大型企业。然而，英国的教训说明，人为地将实质上的垄断企业割裂为法律形式上的竞争关系，必然造成严重后果。这也是为什么民调显示多数英国人希望将铁路重归国有。

火车票价难涨 12306瓶颈不在网站

环球网：铁道部拆分为国家铁路局和中国铁路总公司后，就有声音说，铁路票价会涨。您认为价格会变吗？怎么变化？

*寒竹：*铁道部分拆不等于完全市场化，因为铁路运输价格机制无法市场化。铁路是国有的，具有重要的社会服务职能。如果铁路票价高涨，普通百姓难以承受。所以我认为，相当长一段时间内票价难涨。

*毛寿龙：*中国铁路总公司作为企业，具备市场化的经营手段。但铁路公司更应考虑如何去激活市场，提升服务质量。

环球网：不得不说“买票难”问题。您认为“买票难”仅仅是因为铁路部门管理不够完善吗？

寒竹：“买票难”问题令人头疼。事实上，中国铁路售票点很多，但一到节假日还是会紧张。如果都按照节假日的标准来布置铁路售票点，会产生极大的资源浪费，一些地方没钱赚可能亏本。再大的售票系统遇到节假日，尤其是春节，也不够用。春节期间，全中国运输总量达到30亿人次，相当于将整个欧洲人口搬运好几次。春运只靠铁路很难解决。

*王衍行：*需要细分造成“买票难”的原因。某些铁路系统观念落后，铁路公司和个人利益间也有矛盾。加大对旅客购票问题的满意度调查，也可获知一部分原因。实际运营和票务需求的矛盾依赖于科学管理。

环球网：12306网站建设和改版，以及手机客户端的上线，对于春节买票难有无缓解？还会和往常一样，出现访问量过大导致网站崩溃的情况吗？

*项立刚：*一定会有好处。实质上不是网站的问题，跟网站没多大关系，而是背后的数据库、客户及网络支配系统，在改版后是不是更为强大：用户界面更友好;操作更容易;手机客户端服务更便捷等。网站只不过是和社会见面的窗口。

现在买票无非几个关口：第一，当票放出来时，票能不能被搜索到;第二，也是买票最大的问题，即票能订到，但不能付款或付款后数小时出不来票。为什么付款出现问题？因为付款平台需要通过其他银行网站的支付窗口来进行。如果付款没有成功，票就拿不到，拿不到票，用户会不断刷新数据，导致网络拥堵，进而占用和浪费更多的资源。如通过多接口解决，相信会有帮助。

运营铁路巨额资本可以考虑高薪养廉 管理者应随时可被解雇

*环球网：*另一个比债务更加惊人的数字，是中国铁路总公司拥有220万名员工。铁路内部就像一个“五脏俱全”的王国，不知您对铁总的企业管理能力作何评价，对于铁总未来的企业改革方向有何建议？

*罗思义：*我对中国铁路总公司的情况并不是很了解。另外，我曾参与英国铁路建设的经济方面工作，但工程方面并未过多涉及。然而经验告诉我，两者在实质上密不可分。

首先，监管者必须与运营者分离开来。铁道部——这个综合性机构的曾经存在，违背了监督权须与经营权相分离的基本原则，如果不被撤销，其内部的监督机构将迫于压力掩饰管理机构的错误，导致铁路垄断消极因素变得更为糟糕。

其次，垄断滋生官僚主义。管理结构必须尽量“扁平化”(当企业规模扩大时，原来的有效办法是增加管理层次，而现在的有效办法是增加管理幅度。当管理层次减少而管理幅度增加时，金字塔状的组织形式就被“压缩”成扁平状的组织形式——编者注)，中间的传递层尽量减到最少。

再者，选择最优秀的管理者负责垄断运营下的巨额资本管理，高薪养廉以杜绝他们贪腐，因为管理者手中握有巨大的权力——一个决定就可能导致数亿甚至数十亿美元的损失。伦敦交通一体化系统的负责人曾在纽约负责同样的工作，并成功克服了由于初期错误政策引致的问题。他的年薪为200万美元。类似的例子包括负责2012年奥运会场馆基建的公司，这家垄断企业按期在预算内完成了工作，同样是由一批高薪酬和经验丰富的管理者所领导。高薪养廉不仅确保了最佳的领导力，同样也抵制了贪腐对他们的诱惑。采用类似体制的新加坡也以其廉洁的行政体制而闻名。

最后，管理者不能有任期保障。如果犯了错误，他们随时都会被解除职务——作为高薪的交换条件和杜绝官僚主义。对于不合格的前任伦敦交通系统负责人，伦敦市长直接在早上8点走入他的办公室，告诉他“你被开除了，立刻收拾东西离开办公大楼”。

上述是垄断组织的重要管理原则。因此，在具体的形式上必然适用于中国铁路总公司的经营管理。当然，不乏有识之士提出更多的治理方法。

高铁已经是中国的专长领域 英国应顺应潮流

环球网：今年，国务院总理李克强出访泰国和中东欧期间，大力推介中国高铁，媒体报道称中国开启了“高铁外交”的新形式。中国高铁走出国门对改善中国铁路的经营状况有何帮助？

*项立刚：*高铁不仅使消费者出行更方便，同时也是中国“拿得出手”的东西。长期以来，中国外汇出口过度依赖廉价劳动力创造价值。这样的国家发展有问题，我们必须依靠高科技领域有所突破。而高铁能否走出去，不仅对铁路行业，对整个社会也很有意义。虽然高铁的发展过程也曾被诟病，甚至出现过动车事故，对高铁造成打击和抑制，但事实证明，中国高铁发展具有非常价值。

很长一段时间以来，“中国制造”被诟病。人们一说中国制造，就说不行。中国的通信行业有直观的体现：15年前，中国没有国产手机，华为当时要做国际市场，被众多竞争对手嘲笑，称不可能，因为当时中国在技术上依赖外国，没有产业基础。但经过多年发展，华为已成为世界第二大通信设备制造商。中国需要的只是时间。

*寒竹：*铁路的基本建设分铁轨和机车两部分。中国土建技术已做得相当不错，而中国高铁能够做到“一根香烟立在运行的车厢内不会倒”，也是路轨技术好的表现。在机车方面，高铁走了与沿海企业科技出口方式相反的道路，将他国技术引进后，转化成为自主技术。

国际上的大国——欧洲国家和日本，国土面积都较小，铁路适合长途运输，距离长了，速度才有意义;而俄罗斯虽然国土辽阔，但人太少，对铁路的需求没那么强烈;至于美国，铁路并不是主要运输方式，航空和公路运输占较大比例。只有中国，有广阔的领土和庞大的人口，对高铁有强烈的需求，同时也有实验的现实条件。

在这里不得不提一句，中国铁路部门承担的社会责任太大。铁路部门自主研发的自动信号系统面临较大的社会风险，中国社会也没给铁道部门多大的容错空间，一旦出问题，舆论压力太大，束缚了铁路部门发展的手脚。

*罗思义：*与中国铁路相比，英国铁路的建设与运行规模相对较小，技术方面也无法与中国比拟。英国的技术专长在金融、创意产业、生命科学等其它领域。因此，对英国来说，不与中方合作，在铁路建设领域寻求自我开发，反而会增加成本降低效率，最后适得其反。

戴维·卡梅伦欢迎中国对英国的高铁项目进行投资，我认为他做出了完全正确的选择，英国媒体对他的批评是错误的。中英 “双赢”的结果并非基于“其中一方完胜”这种不切实际的想法，而在于两国在不同领域具备各自的特长和经验。铁路的建设和运营，尤其是高速铁路，现已成为中国的专业领域。(乌元春综合整理)

专题：铁路大家谈