户籍改革须突破投鼠忌器思维

首席评论

□陈杰人

中共十八届三中全会决定明确要“加快户籍制度改革”，就此，公安部副部长黄明近日接受媒体采访，谈到了改革的日程表和路线图。他表示，户籍制度改革本身并不复杂，但由于户籍上附着的利益较多、涉及多个领域且协调难度大，这项改革面临深层次矛盾和问题，成了改革领域的“一块硬骨头”。即便如此，国家打算到2020年要基本形成以合法稳定住所和合法稳定职业为户口迁移基本条件、以经常居住地登记户口为基本形式的城乡统一新型户籍制度。

黄明副部长此番表态，应该是户籍制度广被诟病以来的多年中，作为户籍管理职能部门对户籍改革时间表最明确最具体的说法。相信有了这个可以量化的计划，中国的户籍制度改革在未来数年中应当会有真正的突破。

有关现行户籍制度的弊端和严重问题，过去大量的媒体评论和理论文章，都已经有了详尽的阐述，总归一句话，它的核心问题就是人为制造人际障碍，人为制造更大不公平。对此，包括公安部在内，其实全社会都看得很清楚并明白改革的必要性和紧迫性。

不过长期以来，尽管现行户籍制度的弊端已为人洞悉，但同时也给少数管理者和小部分人带来了超额利益，同时还有助于管理者强化对民间的管制，所以，主事者未必拿得出真正全面改革的决心和行动。

让人欣慰的是，在中央精神的明确要求下，作为户籍管理的职能部门，公安部此番虽然还在强调户籍制度改革的难度，但总算给出了未来6年内改革到位的时间表。黄明副部长的前述表态，个中的信息非常丰富，除了明确了未来的落户条件外，还明确了城乡统一的户籍制度方向，如果实现这个目标，当前户籍制度所形成的不公平状态将会得到根本改观。

不过问题还在于，如果继续纠缠于户籍制度改革的利益牵绊，这项改革恐怕很难单兵推进，而如果要施行综合性的大手术，一来不是公安部一家能够决定的，二来那些协调工作客观上在6年内是不容易完成的——如果还是以改革户籍上的利益机制为突破口去改革户籍制度，则整个改革可能继续陷入三角债般的“死局”。

看来，要破解这一“死局”，先行的路径还是在公安部门脚下。我们如果换个思路来观察就会发现，不管户籍制度本身附着的利益有多复杂，不管它们涉及哪些部门，但这些利益，原本就是散见于各种制度框架之中而未附着于户籍之上。只是在1958年1月的《户口登记条例》颁布施行后，我国开始施行严密的城乡户籍管控制度并严控城乡人员流动，至此，各种利益暗影便开始缠上户籍并最终形成了今天的难题局面。

邓小平早在1984年就指出，要“把改革看作是一场革命”。这个论断，其实非常符合很多基础改革和复杂改革。当年有关市场经济制度的认可与建立，就是中央决策层勇敢地抛却了“姓资姓社”意识形态问题上所牵涉的很多利益局面和难题，从而以釜底抽薪的勇气直接推动了市场制度的确立。

今天的户籍制度改革，同样需要这种釜底抽薪般的勇气和决断。现在体制内一提户籍制度改革，必提其利益复杂性，虽然事实确乎如此，但这种投鼠忌器的思维，一直在阻滞这项改革。对此，中央政府，尤其是公安部门可以学习市场改革的勇气和经验，抛却利益牵绊，径行改革。须知，“皮之不存毛将附焉。”户籍制度一改，那些原本附着于其上的复杂利益，就会失去寄生的空间。至于那些利益应该怎么调整，那就由决策者再根据相对应的利益调节机制去寻找解决办法。

当然从制度层面考量，应该给相关部门更强的制度支撑，以推进这项事关十多亿人切身利益和全社会公平正义的改革。（作者是中国政法大学法制新闻研究中心研究员、硕士研究生导师）