中国社会救助体系调查：消除“盲点”亟须立法

困难人群的无奈与辛酸，一次又一次地拷问着我国社会救助体系。

一周前，北京有媒体报道，在京打工的王秀青蜗居某小区对面的地下井长达10年之久。 而上个月的20日，河南省鹿邑县法院审理了赫庄村农妇武文英故意杀人案。这位无助的母亲，在去年2月，将农药瓶递给了患脑瘫的双胞胎儿子，致两个孩子死亡，此前她曾多次求助无果。同样在去年4月，河北清苑县臧村镇农民郑艳良因没钱做手术，在家自己锯掉患病的右腿……

作为社会保障的核心内容之一，针对低收入人群和困难人群的社会救助制度，包括城乡居民最低生活保障、自然灾害救助、医疗救助、教育救助等多方面内容，是社会保障的最后一道防护线和安全网。

而一旦社会救助体系缺位，将会使困难群体无法承担生活重负。在社会救助水平稳步提高的今天，人们不禁要问：打通救助的“最后一公里”为何这么难？

显然，搭建一个完善的社会救助体系，促成《社会救助法》的早日出台已是当务之急。只有让法律护航制度，才能让无望者看到希望。

“失灵”的社会救助

“贫困”的武文英对社会救助一无所知，她也未能走进社保的最后一道防护线。

2012年2月10日，无路可走的武文英拿起了农药瓶，结束了脑瘫双胞胎儿子的生命。10个多月后，武文英选择了自首。今年11月20日，武文英因涉嫌故意杀人，在河南省鹿邑县法院受审。

因不堪重压，葬送残障亲人命运的惨剧，并非仅此一例：2011年东莞白领韩群凤溺杀脑瘫双胞胎；2012年2月福建龙岩一老父亲为了死后不连累家人，将智障女儿杀死等。

令人扼腕的悲剧，正是社会救助体系失灵造成悲剧的缩影。中国人民大学教授郑功成认为，社会救助是面向低收入者或困难群体与不幸者的社会保障措施，关系到最困难群体与不幸者的基本生存权益，是公认的维护底线公平的基础性社保制度安排。但如今我国的社会救助总体水平并不高，目前受助人口仅约占总人口的6%~8%，而救助资金投入不到2000亿元，相对10万亿元的财政收入有些偏少。

对于广大的农村地区，救济圈未能全覆盖，“解压阀”又匮乏，绝望情绪的笼罩，让武文英们找不到出口。

武文英曾试图求助政府，“谁也不管，说几句不好听的，太丢人”。直到媒体3次报道“母亲照顾脑瘫双胞胎19年”的事迹后，政府部门才送来轮椅和500元钱和兄弟俩每月共60元的低保待遇。即便如此，对这个家庭也只是杯水车薪，他们没能走进当地相关部门的救助体系之内。

事实上，3年前，河南省实施贫困残疾儿童抢救性康复项目，计划为贫困脑瘫儿童实施康复训练，兄弟俩当时在救助范围之列。但在“主动上报”机制下，囿于信息闭塞，村里没上报，知识水平有限的武文英家庭也没申报，这对脑瘫双胞胎因此没能进入当地残疾人系统，得以救助。

没能打通“最后一公里”的社会救助制度，成了压垮武文英的最后一根稻草。

消除“盲点”亟须立法

10月30日，国务院曾召开常务会议再次专门研究社会救助，要求消除“盲点”。而农村地区，就是“盲点”之一，可是，毛细血管并不发达的社会救助体系，未能完全深入到偏远的乡村，打通“最后一公里”还是难题。

2003年，民政部门曾全面排查了全国农村特困户底数(农村特困户是指因大病、重残、缺少劳动能力，造成生活常年困难的农村贫困人口)，初步建立起农村特困户救助制度，全面推行农村低保。

10年过去，武文英“毒杀双子”、郑艳良“自锯病腿”等悲剧依旧在农村不断上演。在12月5日召开的国新办新闻发布会上，民政部副部长窦玉沛对“农民自锯病腿”做出回应，明确表示医疗救助和临时救助是当前社会救助中的短板。在医疗救助方面，确实存在救助面过窄、救助水平低的问题，不能从根本上解决患病、特别是患大病的困难群众的医疗问题。

武文英家的脑瘫双胞胎，就是这一“短板”下的牺牲品。资料显示，中国目前有600万脑瘫患者，每1000个新生儿中就有两个脑瘫患儿。面对如此庞大的群体，可在多数地区，多年以来，并无针对脑瘫儿童的特殊政策。脑瘫患儿虽也能参加农村“新农合”、城镇居民基本医疗保险，但康复费用没法报销，治疗药物也不在基本医疗保险药品目录范围内。高昂的治疗成本，并不是所有家庭能够承担。

面对社会救助制度实践中暴露出的诸多问题，社保领域的学者大多认为“亟须制定一部《社会救助法》，明确社会救助的内容，界定低保、救灾、五保、医疗、住房、教育、司法等各项救助制度的具体内容和范围，及政府在社会救助中的责任”。

“这不仅仅解决社会救助共性问题，还可使以最低生活保障制度为核心的生活救助制度尽快走向定型、稳定”，长期关注并且在近10年间领衔提交《社会救助法》的郑功成认为，“如果没有相应的法律规范，这种解除后顾之忧的制度安排就始终具有不确定性，其功能作用就会大打折扣，更何况是偏远的农村地区。”

然而，从2005年就已启动《社会救助法》草案起草工作，却一直未有较大突破。人们希望“打通最后一公里”能够早日实现。陈俊宇