学者称防“一把手”腐败要靠分权制约和强化监督

新闻背景：12月4日，中纪委监察部网站发布三中全会《决定》解读之五，提出了从适当分解主要领导干部的权力和责任，加强行政监察和审计监督，健全群众监督、舆论监督、法律监督机制，运用和规范互联网监督等三个方面加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督。对此，浙江工商大学法学院副院长吴高庆教授认为，防治“一把手”腐败中的关键，即分权制约和强化监督。

英国著名政治思想家阿克顿曾说过：“权力会产生腐败，绝对的权力，绝对会产生腐败。”在我国现有体制下，党政各级机关主要领导干部(通常称为“一把手”)权力如果高度集中，容易导致“决策一言堂、用人一句话、权力一把抓”现象。而且权力越集中，监督就越难发挥作用，权力就会更加肆意妄为，如此恶性循环自然会导致腐败丛生。有专家将“一把手”腐败现象列为我国十大腐败犯罪现象之首，对其如何防范和规制一直以来是困扰我国反腐败工作的重大难题之一。

笔者认为，中纪委对《决定》的解读所体现的思路抓住了防治“一把手”腐败中的关键，即分权制约和强化监督。

分权制约就是要分解党政机关主要领导干部的权力，增强制约权力的力度。如解读文章所言，按照分工负责原则来确定主要领导干部分管的事项、掌握的权力以及应负的责任，减少主要领导干部对具体事务的插手干预，降低主要领导干部对班子成员晋升时的权重，推行主要领导干部不直接分管具体事务的制度，形成“副职分管、正职监管、集体领导、民主决策”的权力运行机制。这些都是对主要领导干部进行“分权制约”的好措施，应当尽快推广落实。

当然，“分权制约”不等于“放权”，“不直管”不等于“不管”，“一把手”若将某些具体事务管理权交给副职后便撒手不管，则还会导致“小权独揽”、“大腐败分割成小腐败”的现象。因此，分权后“一把手”要把主要精力放在整体事务的组织决策和具体事务的监督上，其领导责任和法律责任不能改变。同时，对于重大事项的决策必须按照规定的程序由集体讨论决定，无论正职还是分管的副职都不得有“一票决定权”。这样既平衡了正职和副职之间的权力，有利于形成科学的权力结构，又能让他们各自产生责任意识和效率意识，形成互相促进、互相约束的权力运行机制，避免因权力垄断滋生腐败问题。

权力若缺乏有效的监督，分权制约形成的防腐层仍会被腐败侵蚀。只有加强对主要领导干部权力运行的监督，才能使分权制约机制发挥应有的作用。强化监督，主要应当强化如下四个方面：

一是要强化对主要领导干部廉政教育引导，提高其拒腐防变能力。如解读文章中提到要完善上级党委或纪委常委成员同下级主要领导干部谈话制度，加强行政监察机关对公职人员特别是主要领导干部的廉洁教育和严格监督。

二是要加强专门机构的监督检查，提高监督的有效性。行政监察机关、纪委、审计机关等专门机构既要发挥自身优势，又要加强协作配合，健全资源共享机制，通力合作，提高监督实效。

三是要健全群众监督、舆论监督机制，保证社会公众监督渠道的畅通。必须为群众监督创造条件、拓宽渠道方便群众监督，坚决消除各种人为障碍，真正集结社会监督力量，发挥其实际功能。同时也要规范互联网监督，建立健全网络舆情收集、应对、反馈机制，加快互联网监督的法治化进程。

四是要完善相关制度建设，保证监督的规范性。特别要加快完善主要领导干部选拔制度，领导干部有关事项报告制度和新提任领导干部有关事项公开制度，积极探索实行官邸制度。

总之，要规范主要领导干部权力运行，推进反腐败斗争，关键要解决权力过于集中问题和监督乏力问题。在当前条件下，既要加强上级权力对下级权力的控制，又要增强同级权力制约性，更要充分地集结各方面监督力量，让权力在阳光下运行。这些无疑是实现把主要领导干部的权力关进制度笼子的根本之策。浙江工商大学法学院副院长、教授 吴高庆