社会治理领域改革困难重重 亟待突破既得利益格局

中国社会治理进入崭新阶段

社会体制改革、社会治理创新将是一场深刻的革命，矛盾尖锐，任务艰巨

文/《瞭望》新闻周刊记者詹奕嘉

“创新社会治理体制”，是十八届三中全会提出的改革要点之一。在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称“决定”)中，5次提到“社会治理”。从“社会管理”到“社会治理”，一字之差，气象万千，折射出中国社会体制改革思路的调整变化。

十八届三中全会提出，“紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革，改革收入分配制度，促进共同富裕，推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序”。

“既充满活力又和谐有序”，无疑是社会治理体制改革的理想目标。国家创新与发展战略研究会会长郑必坚对《瞭望》新闻周刊表示，以三中全会为标志，中国的社会治理正在进入一个崭新阶段。

不可替代的政治任务

在郑必坚看来，中国的社会治理可分为三个阶段。第一阶段是新中国成立后的30年，特点是“组织起来”。“文革”结束前，中国超过90%的人都在各类“公”字号组织当中，这对国家安全和稳定曾起到重大保障作用，但也束缚了社会活力。

十一届三中全会以来的30年，是社会治理的第二阶段，社会开始“活跃起来”。大量“单位人”进入社会，“人的流动”加上异常活跃的“资金流”、“物流”、“信息流”和“意识流(思潮)”，不断启动和催生新的活力，但也带来新的利益冲突和失序现象。

第三阶段则以十八届三中全会为开启标志。

与经济改革相比，当前我国社会治理领域的改革相对滞后，治理手段相对短缺。“光靠派出所、居委会、党支部是否足以应对社会治理面临的复杂局面？”“除了思想教育、花钱搞定和出动警察之外，有没有更好的办法来协调不同群体的利益博弈？”……近日在广东珠海举行的全国深化社会体制改革研讨会上，来自十多个省市的社会建设机构负责人和专家展开了激烈讨论。

多位社会建设机构负责人坦言，社会治理是各项基础工作中比较薄弱的一个环节。“发达国家在不同发展时期渐次出现的社会矛盾和问题，我们却在较短时间里集中暴露出来，这带来了严峻的挑战。”广东省社工委专职副主任刘润华这样认为。

近年来发生在贵州瓮安、江苏启东等地的群体性事件，在研讨会上被屡屡提及，不同群体利益博弈的激化和社会治理手段的滞后形成鲜明对比。

上海市人大常委会法制工作委员会副主任施凯回忆说，十余年前他到农村调研时，许多农民期盼村镇干部能积极招商引资帮他们脱贫致富，但现在投资建厂并非处处大受欢迎，土地权益、环境保护等领域的利益博弈十分突出，这说明同样的利益群体有了不同的诉求。

贵州省委常委、贵阳市委书记陈刚比喻说，传统的“三条土枪”，即派出所、居委会和党支部已不足以应对社会治理领域的所有问题，经济改革和党的建设也不能代替社会治理工作，“社会治理已经成为一项不可替代的政治任务。”

弥补社会治理软肋

受访专家认为，未来30年，经济发展仍是中国改革的主线，但改革重心将同步向社会领域倾斜。在改革的整体规划中，政府不仅向市场放权，也将向社会放权。

中央党校科社教研部教授向春玲说，从2002年十六大把社会管理作为一项政府职能提出，到2004年十六届四中全会提出“社会管理格局”；从2006年《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出必须健全社会组织、完善社会管理，到2007年十七大将社会管理作为改善民生的六大任务之一；从2012年十八大提出在改善民生和创新管理中加强社会建设，到十八届三中全会提出“创新社会治理体制”……近十年来，中央高层对社会治理的重视程度不断提升。

“通过改革完善社会治理体制，提高社会治理水平，既包括社会和谐稳定，也包括社会的创新创业活力。”郑必坚认为，这两者均关系到国家治理体系和治理能力的现代化。

围绕这两方面问题，“决定”系统提出了改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效化解社会矛盾体制和健全公共安全体系等重大举措，同时又系统提出了深化教育领域综合改革、推进文化机制体制创新和健全促进就业创业体制机制等重大任务。

向春玲说，“决定”有20余次提及“治理”，这一概念和“管理”有明显区别。“从主体上看，管理是政府从上至下的行政管理，而治理主体多元化，包括政府、民众、企业和社会团体；从方式上看，管理偏向于静态行政管理，而治理则包括运用法治思维和方式来维护群众权益、强化道德约束、加强社会诚信、舆论引导、心理疏导、人民调解、基层自治等多样化方式。”

社会治理是一个紧迫性课题——来自发达地区和欠发达地区的社会建设工作者们都已经感觉到了这种改革压力。刘润华说，广东地处改革开放前沿，社会流动性大，利益需求多元，群众民主意识、法治意识和维权意识都比较强，社会服务管理任务十分繁重，推进社会体制改革、创新社会治理体系已经成为深化改革开放的迫切需要。

“尽管贵州有民族和睦、民风淳朴、社会风气好等不错的基础，但目前也进入高速发展期，哪个地方发展快，哪个地方社会矛盾就多。对贵阳这样的西部城市来说，社会治理也是紧迫问题。”陈刚说。

基层探索主动破冰

按三中全会部署，改进社会治理方式要“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。实践中，在顶层设计出台前，不少地区已经主动破冰探索，最受关注的动向之一就是多地成立的社会工作机构。

例如，2003年，上海市在全国率先成立了社会工作委员会，2012年上海市社会建设工作领导小组更名为社会建设委员会，成为全市社会建设的最高决策议事机构。

2007年，北京市成立市委社会工委、市社会办，随后又成立了以市委书记为组长、市长为第一副组长的社会建设工作领导小组，各区县也相应建立了工作部门和协调机构。

2011年开始，广东成立省市县三级社会工作委员会，由同级党委副书记等4位领导担任主任和副主任，其核心职责是会同各部门推进社会体制改革，相当于社会领域的“体改委”。

改革社会组织登记体制、制定综合考核指标、吸纳民意强化民生建设、推动社会建设领域立法……基层社会治理创新探索正全面展开。据广东省副省长邓海光介绍，截至9月，广东依法登记的社会组织同比增长28.4%。广东先后出台了省级政府向社会组织转移职能、政府购买社会组织服务、具备承接政府职能转移和购买服务资质的社会组织三个目录，向社会组织转移职能56项，公布省级具备资质的社会组织618家。

“从明年开始，广东每年对各地社会建设的基础情况、进步情况和综合情况进行考核，划分珠江三角洲地区和粤东西北地区分别排名，考核结果作为评价各级领导班子和干部政绩、年度考核和任用的重要依据。”邓海光说。

施凯认为，应坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。上海市社建办已开展社会建设和管理立法研究，并将成果转化为向市人大提出的立法建议，提出了加强促进社会组织发展、加强调处和化解社会矛盾、加强对人口综合管理服务、加强社区管理方面、加强城市运行公共安全等方面的14项立法议题，为上海编制新一轮五年立法规划提供参考。

谋求跨区域携手共治

业内人士认为，尽管中央明确提出“创新社会治理体制”，但社会治理领域改革依旧困难重重，特别是在主观认识“纠偏”和突破既得利益格局方面存在较大障碍。

目前，一些领导干部对社会治理的必要性还缺乏认识。施凯举例说，上海较早推进政府购买社会服务，发现同样一笔资金，政府用于投入民生建设的效率竟不足社会组织的一半。

“政府花钱，和办事单位是上下级关系，财务上是拨款关系。但向社会购买服务，就是合同关系、法律关系、竞争关系，效率肯定高，而且政治上可以为社会组织提供正确导向，文化上弘扬慈善精神，社会上凝心聚力，只要看到这些好处，就能解决某些领导干部的疑虑和思想问题。”施凯说。

刘润华认为，目前还存在社会政策“部门化”、“碎片化”的问题，政策之间不协调、不配套的情况时有发生，许多好的决策部署在落实过程中被打了折扣。

为冲破思想观念的障碍、突破既得利益的藩篱，不同地区的社会建设机构正加强合作。11月25日，北京、上海、广东、重庆、南京、贵阳、大庆、温州、嘉兴等九省市社会建设工作机构在珠海签署社会建设合作备忘录，在信息共享、协助调研、合作项目、推进改革等方面展开深度合作，携手共进推进社会改革事业、创新社会治理体制。

广东省政协副主席梁伟发表示，建立跨行政区域的社会建设合作长效机制，将更有效地推进各地社会建设协调发展。向春玲认为，中国社会进入矛盾多发期并不可怕，关键在于要建立化解矛盾的新机制体制，建议中央考虑在高层设置统一机构、整合全国资源，如全国性的社会服务管理委员会或社会建设工作委员会。

“在十八届三中全会精神指引下，如果社会治理方面一整套新的方针、政策、制度、办法和新的队伍建设、作风建设能在2020年大见成效、大体定型，使中国社会更加有序、更加活跃、更加和谐，那将是一个新的了不起的伟大胜利。”谈及社会治理的远景，郑必坚充满了信心和憧憬。□