专家：政府购买服务须防利益集团借机进行利益分赃

记者在北京、河北、江苏、广东、湖北等地采访了解到，各地政府在探索向社会力量购买公共服务过程中不得不面对诸多利益纠葛。专家指出，如果不能正确处理这些利益关系，不同利益集团将借政府购买服务的旗号大举抢占机会进行利益分赃，不但会影响政府工作效率，而且会降低公共服务质量，让政府购买公共服务由好事变成坏事。

四大利益关系贯穿购买全程

记者采访了解到，各地在探索社会力量购买公共服务过程中，需要注意多方面的利益关系。

一是既得利益者与未来得利者之间的利益关系。中山大学政治与公共事物管理学院副教授王清说，政府向社会力量购买公共服务时，既得利益者即原先提供公共服务的机构，主要是政府下属事业单位或有官方背景的行业协会等，他们早已与政府相关部门实现了利益均沾，无形之中会形成一股内部阻力，阻挠未来得利者即现有提供公共服务的机构进入其领域。

二是政府部门之间的利益关系。目前，政府没有统一的公共服务采购平台，部门都是各自为政。中南大学公共管理学院教授李斌说，政府向社会力量购买公共服务光由民政部门来推动肯定不行，民政部和其他部门是平行的关系，不能指挥教育部和人力资源部等其他部门。“看起来各部门协同，实际上在下面，各部门只要能有钱才会做事，如果没有钱那是很难的。”

三是政府行政管理职能与公共服务职能之间的利益关系。河北大学政法学院教授袁刚说，有的部门在购买服务时，可能会把有权利没责任的留给自己，有责任没权利的都外包出去，导致政府转变职能不彻底。

“政府有管理职能和服务职能，是否都要通过向社会力量购买服务来完成？”河北徐水县民政局副局长楚立真说，“有的县市，把关于低保家庭收入的核实，交给了一家公司来做，比如让会计师事务所做调查。我觉得这样的作法值得商榷。行政职能不是服务职能。在会计师事务所认定以后，如果依据他们的认定情况做出决策，不但花钱不少，而且结果很难把握。”

四是政府与承接服务机构的利益关系。清华大学公共管理学院创新与社会责任研究中心主任邓国胜说“在我的调研中很多人反映，容易出现政府部门工作人员自己或让自己的亲友成立机构，自己购买自己的服务。我们本来的初衷就是为了提供稀缺资源的使用效率，这种情况不但达不到预期的改革目的，而且会加剧贪污腐败问题出现。”

利益集团争相谋利或致腐败

记者采访时了解到，如果上述利益关系得不到妥善处理，未来将带来诸多恶果。

一是削弱社会力量生产公共服务的积极性。袁刚说，社会组织缺乏足够的谈判能力，即便是相对独立的社会组织，也没有足够的实力和地位与购买者处于平等的谈判和协商地位。购买服务无形之中会成为政府“单向主导”的合作行为，导致社会组织生产公共服务的积极性受挫。

二是新旧理念冲突，部门之间相互拆台。江苏财政厅副厅长宋义武说，公共服务采购意味着政府从财政资金的直接使用者向分配、监管者的间接角色转变，更意味着财政支出的不断透明化和规范化，必然引发各行业主管部门、社会各界、财政部门新旧理念的碰撞和冲突，涉及各级政府职能的转变，难免会出现部分不了解、不理解、不支持、不配合的情况。

三是政府机关打着购买公共服务转移职能的旗号，来推卸转移自己本应该承担的职责和服务。国家行政学院马庆钰教授表示“一旦不能处理好政府行政职能和服务职能的关系，政府就可能成为大小老板，只坐办公室不出门，而且工作、决策、服务等行为容易出现扭曲，导致公共服务质量下降。因为目前很多地方有正式编制的人员都成了小老爷，编制之外的人员都是干活的。”

四是政府变相垄断市场。中共中央党校研究生院党委书记段若鹏说，“如果不能摆正政府与承接服务机构的关系，政府就会借助自身的强势地位和资源优势，把服务项目交给自己的关系户，利用行政权利人为造成垄断，借购买公共服务之风赚钱。”

腐败基本上和垄断联系在一起，如果购买公共服务造成浪费，比投资性的垄断杀伤力更大。袁刚说，“在签合同时，政府找的组织或企业，可能是自己的熟人，本来是办好事，但也为个人办了事儿，即急于私利，解决了某些人的私欲。公私混淆，实际上是另外一种资源的浪费。”

应合理界定公共职能性质

基层工作人员建议，政府应打破既得利益集团的垄断，建立“政府统一领导，民政部门主导，职能部门协同，监督部门保障”的工作机制。同时，合理界定公共职能的性质，防止政府出现“雇主化”倾向，政府的政策和公共资源要向社会组织平等开放。

一是，降低政府采购门槛，打破原有利益格局。孟庆良表示，政府在向社会力量购买公共服务时，应引入竞争机制，不要提过高的标准，不要刻意拔尖，大力培育新兴的市场主体，避免一家独大形成垄断。同时，严查与政府有千丝万缕关系的官办组织，推进社会组织去行政化、去垄断化，打破原有利益格局，建立公平的市场环境，实现机会均等、资源共享、信用契约。

二是，建立民政部门主导、职能部门协同机制。北京市民政局副局长谢延智建议，建立“政府统一领导，民政部门主导，职能部门协同，监督部门保障”的工作机制。财政部门负责向社会组织购买服务的统筹规划和经费安排；发展改革部门负责公共服务中可以交由社会组织承担的重大项目的需求立项和组织购买；民政部门负责社会组织承接项目的资质评估，并将社会组织承接政府购买服务行为纳入年检、评估、执法等监管体系。

同时，各相关部门负责本系统、本行业购买服务需求评估，向财政和民政部门提供购买服务目录，并组织实施购买；监察、审计等部门加强对政府购买服务的监督。

三是界定公共职能性质，转变角色认识误区。马庆钰建议，我国应对政府公共职能进行划分，鼓励核心之外的职能通过购买实现，核心职能不委托别人来做。

邓国胜说，政府部门总是把有权利没责任的留给自己，有责任没权利的都外包出去了。所以要通过第三方机构来决定什么是应该外包的，不能“甩包袱”，应把真正应该让渡给社会的东西让出去。

袁刚认为，政府要切实转变观念，跨越观念误区，对角色有正确认识。政府购买公共服务，虽然服务方式发生变化，但责任不能转移，不能“撂挑子”。

四是，建立政府购买服务平台，给予社会组织平等待遇。袁刚建议，政府建立购买公共服务平台。在购买公共服务过程中，首先，明确制定需求以及购买规划。其次，通过公开招标签订合同。最后，对实施项目的监督进行全程管理，及时开展评估服务。

谢延智认为，社会组织在承接服务时还存在体制、政策和人为障碍，应建立完善促进政府购买社会组织服务的体制机制，消除打破体制壁垒，将社会组织纳入政府购买社会服务范围，一视同仁，平等对待。有关政府购买社会服务的各项政策、各种公共资源，要向社会组织平等开放。同时，明确要求申报财政资金扶持的社会组织必须独立于行政机关和事业单位。记者 王昆 冯国栋 任峰 潘晔 方问禹