新加坡专家郑永年：特区不能沦落为只是地方项目

新加坡《联合早报》网11月12日文章，原题：中国如何赢得新一波开放政策中国的开放政策已经持续了30多年，积累了非常丰富的经验。中国改革的过程也是一个可持续的开放过程。作为两个互为相关的过程，开放和改革互相支持和强化。没有开放，就很难理解改革的成功;同样，改革成功了，就可以促进更大的开放。不过要意识到，今天的中国已经面临新的内外环境，进入一个新的发展阶段。随着上海自由贸易区等新特区的建立，要赢得这新一轮开放政策的成功，人们更需要总结经验和教训。

尽管从总体上说，中国的开放政策是成功的，但从早期的沿海开放经济特区，到后来的各种形式的经济特区，有成功的，也有不那么成功的，甚至也有失败的。一个大的历史趋势就是，特区遍地开花，特区不特。无论就其本身的建设还是其扩散和复制效应，早期沿海经济特区算是成功的。但后来所建立的各种特区，尽管数量越来越多，但无论是地方层面还是国家层面的效果则越来越差。包括上海自由贸易区在内的新一轮特区建设，如果要成功，就必须逃避这个历史大趋势。

如何逃避历史大趋，新一轮特区的建设又如何追求新一轮政策的成功呢？新一轮的特区如果要走向成功，必须避免缺失远见、顶层设计和创新能力的领导者。这一波开放需要更高层次、更高要求的领导团队。办特区既是地方发展的需要，更是国家发展的需要，因此，特区不能沦落为只是地方项目。就是说，特区的领导人才的配置问题要重视起来。但现在没有做到这一点。在各个地地方，无论是上海、广东和福建，负责特区的地方领导层很少有远见，能够把特区建设和国家的发展结合起来。他们更多的是像开发商，GDP主义观念过于严重，强调的往往只是特区对地方经济增长的贡献。他们对特区没有一个中长期的规划，特区定位不清楚。领导层只知道盖大楼、修高速公路。也就是说，他们擅长于“造城”，但对于“造城”之后要干什么没有清晰的概念。结果，往往会造成“有城无市”或者“大城小市”。要改变这个局面，迫切需要配备有远见和顶层设计能力的领导班子。

现在人们的共识是，新一轮的特区需要体现的是升级版的开放政策。只有升级版的开放政策，才能打造出升级版的自由贸易区或者实验区。什么是升级版的开放政策？人们至少可以从三个方面来看。首先是产业开放的升级版，就是要从以前的制造业等方面向更高层次开放，包括金融服务贸易等方面。第二，升级版的开放政策的目标，在于服务于国家整体改革的需要，尤其是经济改革。现在的经济体制改革变得非常困难，因为每一体制背后都是庞大无比的既得利益。新的特区和试验区要改变这种情况。从这一角度来看，新的特区必须在改变国家内部的经济结构失衡方面有所作为，包括国有企业和民营企业、大型企业和中小型企业、政府和市场等之间的失衡。大力发展民营企业，尤其是金融业显得非常重要。

更为重要的是实现制度的升级版。现在的设计仍然过分停留在经济技术面。特区不是政治特区，就是说特区必须在中国共产党的领导之下，但是共产党的领导并不是说特区在行政、社会和文化体制方面的创新就不可以了。可以把政治和行政、社会、文化制度等方面区分开来。共产党的政治统治不可动摇，但行政等方面的体制需要创新。如果没有体制创新，或者特区的各方面体制没有任何特别的地方，特区便会变得毫无意义。从1980年代到现在，很多特区都失去了存在的意义，缺失体制创新是主要原因。举一个简单的例子，新加坡和香港等都是一级政府，但中国的很多特区包括深圳和珠海，到现在为止仍然有三级政府、四级管理。特区俨然和其他城市一样，是一个官僚的城市。必须意识到，不是特区的经济表现而是特区的体制创新，才是特区存在的意义，更是特区可持续发展的基础。

体制创新的另一个重要方面就是体制的可复制性，就是说，在特区和实验区的新设立的体制，在其成功之后要推广到其他地区。换句话说，是其他地区要和自由贸易区和试验区的体制“接轨”，而不是相反。新体制被旧体制所同化，不是人们所希望看到的结局。上海自由贸易区的顶层设计，强调了这一点。但如何把新体制复制到其他地区，而不是被旧体制所“同化”?从过去的经验看，要回答这个问题并不容易。

特区或者试验区建设就是要以开放促改革，以体制创新促体制改革。中国在这方面，已经走过了30多年的历程。今天中国面临新的局面，特区和试验区也具有了新的使命。从这个角度看，还有很长很长的路要走。(作者郑永年：新加坡国立大学东亚所所长)