中国或将扩大地方政府独立发债 开前门堵后门

发行地方债：“开前门堵后门”

地方政府独立发债是解决地方融资问题的一个正当渠道

记者 梁薇薇报道

眼下地方政府债务审计正进入最后阶段，地方政府融资问题将如何解决成为市场最关心的问题。

10月20日，路透社报道称，中国或将于下个月决定扩大地方政府市政债券试点计划。国务院发展研究中心已向国务院提出建议，“打开前门，堵住后门，扩大地方政府独立发行债券的范围。”

随后，浙江省政府在介绍温州金改下一步规划的新闻发布会上透露，“温州市已启动研究发行市政债的方案，一旦时机成熟，将考虑进行试点”。

由此，扩大地方政府发行市政债试点的呼声再起，缓解地方债危机，国家金融稳定的担忧有可能从此入手。

在国务院发展研究中心国际技术经济研究所副所长王俊峰看来，地方政府发市政债已经是今后的一个趋势，最主要是怎么去规范管理避免风险。他在接受《中国产经新闻》记者采访时指出，市政债接下来是必然要推出的，对地方发展也是必要的。这几年地方财政很多是靠“土地财政”支撑，但“土地财政”是不可持续的。随着中央和地方财权进一步分割清楚，地方政府举债将成为地方政府融资的重要组成部分。

2011年，上海市、浙江省、广东省、深圳市成为自行发债的首批试点省市。今年7月，财政部将江苏省和山东省也纳入自行发债试点行列，至此，2013年内有6个省市被允许自行发债，这被许多专家认为是在为将来地方政府自主发行市政债铺路。

“通过试点的模式，国家还在摸索经验，加强监督，规范管理。考虑到可控性，允许地方政府自行发债试点会慢慢放开，但这其中肯定会推出一个配套的管理模式。”王俊峰表示，地方政府通过发行债券来促进当地经济发展，这在世界各国都是很正常，关键是做好规范和管理。

目前，地方政府并无发债权。预算法修正案草案二次审议稿恢复了现行预算法第二十八条的规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”，“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”

“‘《预算法》规定，除法律和国务院另有规定外’，这个说法就是留一个余地，以后也有可能会赋予地方政府权力发债。但关键是要做好立法监督的工作。”中央财经大学税务学院副院长张广通在接受《中国产经新闻》记者采访时说道，在目前的预算体系下，没有给地方政府授予发债的权力，发债规模和偿债仍需要由中央代办。

根据现行的财政部《2013年地方政府自行发债试点办法》，地方政府自行发债是指“试点省(市)在国务院批准的发债规模限额内，自行组织发行本省(市)政府债券的发债机制。2013年试点省(市)政府债券由财政部代办还本付息。”

因此，地方政府目前主要通过地方融资平台、银行借贷等方式为基建项目融资。渣打银行最近发布的一份研究报告估计，目前中国地方政府性债务规模可能达到21.9万亿—24.4万亿元，占国内生产总值(GDP)的38%—42%。

事实上，市场目前最担心的是，地方政府欠债规模较大，盲目膨胀的情况比较严重，如果现在给予地方政府名正合法的发行市政债的权力，这个问题需要好好探讨一下。张广通认为，“开正门，堵邪门”，让地方政府独立发行债券是解决地方融资问题的一个正当渠道，但问题是门怎么开，开多大的缝，开了要有人来锁上。

所以，“这就涉及到发行市政债合理性的问题。发行市政债，债务要可持续，要对发行模式、额度、用途等建立一套体系。”王俊峰强调，要对地方政府的财政收支能力和债务规模进行评级，根据评级来确定举债的额度。同时，也要做好预案，地方政府作为营收的主体，发债之后还不了债，需明确责任。这些方面都要做好规范。

“市政债需要有专门的第三方机构进行评估，同时，全国人大和地方人大要很好地履行职能，发挥在债务管理立法监督的作用，中央政府要发挥对债务规模的管理作用。几个方面形成合力构建这个体系，形成制衡机制。”王俊峰说。