评论：请摸准病根再对垃圾短信开药方

“发票、看房、培训、六合彩……”作为手机用户，我们都对频频出现的垃圾短信感到心烦。近日，中央电视台在其《每周质量报告》和《焦点访谈》栏目中相继播出了相关节目，以对北京中关村的短信群发器销售人员和某移动分公司技术人员的暗访为突破口，将垃圾短信泛滥的责任归咎到了三大运营商头上，称“管好垃圾短信他们最有能力也最有责任，可偏偏就是他们，为了自己的利益最终成为垃圾短信最大的推手”。

不可否认，运营商作为垃圾短信发送通道的直接相关方，在治理过程中责无旁贷。节目播出后，中国移动紧急自查，随后发表声明称，对公司在垃圾短信治理工作中存在的漏洞和不足深表歉意，诚恳接受媒体的监督和批评，同时，公司还提出三项整治措施。中国电信通过官方微博表示，一贯坚决反对垃圾短信，公司将进一步强化垃圾短信治理措施，坚决打击、绝不手软，努力为用户创造良好的信息服务环境。中国联通也高度重视，迅速责成相关部门在全集团开展专项检查，并召开全国电视电话会议部署自查自纠工作，对违规行为严厉查处。

媒体曝光，企业回应，这是新闻监督的有效成果。然而，垃圾短信多年以来一直是一大社会“顽疴”，光靠运营商的整治措施能否奏效？央视开的药方是否找准了病根？垃圾短信治理，要害在哪里？

运行机制须弄清

“这种插单张手机卡的短信群发器每小时发600条短信，每天最少能发送14400条短信。”“很多垃圾短信都是由106等特定数字开头的号码发来的，而这类号码其实只有‘移动、联通、电信’这三家运营商自己才能够使用。”央视在《焦点访谈》节目中这样说。

实际上，报道中的这些说法并不严谨。垃圾短信从技术上说最大的特征就是群发，实现机制有两种：一种是手机间点对点群发短信，发送者多使用短信群发器。节目中露面的中关村销售人员称，短信群发器每小时能发600条短信，其实，这只是销售人员的一面之词。早在2009年，三大运营商就签订了《关于网间点对点不良短信息处理原则的备忘录》，规定单一用户每小时发送短信量上限标准为：非节假日发送信息流量为200条/小时、节假日为500条/小时。而迫于用户投诉，大多数运营商实际执行的标准更为严格，比如上限为50条/小时，超过这一限额即会“锁卡”。

另一种是端口类群发短信，106字段开头的短信即属于这种情况。据记者了解，目前，工信部和运营商都具有对端口类短信群发资质进行认证的资格，而由工信部核发的“三网合一”(即可以在中国电信、中国移动和中国联通三个运营商网络上群发)端口，大约占客户总量的10%。具有106认证的多为正规机构和商家，只要获得端口资质，短信的发送操作都由商家自己进行，工信部和运营商只负责对其管理。例如要求端口与企业须实名制对应，严格界定业务用途、发送对象、发送内容与时间限制，严禁将端口转租给其他企业或为第三方代发，对垃圾短信投诉进行量化，并约定违约处罚条款等。

在实际操作中，的确会有一些获得106资质的商家转包给其他无资质企业群发短信，或是超过合同界限向其他用户群发短信，这正是垃圾短信治理的重中之重。由于客户均为实名制管理，并与合同对应，在客户违反国家法律或法规、业务的管理规范时，运营商可依据签署合同的违约处罚规定对客户的端口进行禁用或关闭处理。另外，也有少数基层通信企业为了完成KPI违规开放端口，对此，三大运营商集团公司都表示一旦查明原因，要从重从严处理。

甄别拦截有难题

依靠运营商治理垃圾短信，从技术上说主要有限制群发条数、使用关键词屏蔽、关闭发送端口等方式。然而，在许多情况下，垃圾短信治理之难，首先并不表现在技术和商业上，而是从概念界定上就有难题。

目前，用户收到的群发短信大致可分四类：一是公益类，例如政府公告、交通提醒、天气预警等；二是公共服务类，例如银行、航空公司或运营商发送的余额提醒、航班状态、业务办理结果通知等；三是商业类，例如各种商家的打折促销、培训招生、房产中介等信息；四是淫秽、暴力、赌博、诈骗等违法信息。前两类群发短信一般不被视为垃圾短信。对于第四类违法信息，相关部门有明确的定义，运营商也给予了坚决打击。然而，第三类信息的种类和数量最多，这类短信的治理是最大的难点，其中最困难的环节就在于甄别。

2012年12月28日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过的《关于加强网络信息保护的决定》第七条中指出：“任何组织和个人未经电子信息接收者同意或者请求，或者电子信息接收者明确表示拒绝的，不得向其固定电话、移动电话或者个人电子邮箱发送商业性电子信息。”该法条可视为迄今为止对垃圾短信最权威的法律解释。按照该解释，只要用户不同意，就视为垃圾短信。然而，该法条在执行过程中却存在不少问题。

如何判断用户是否同意接收短信？在日常生活中，消费者往往会办理一些商场超市的会员卡，在房产中介咨询信息，在网上购物等，这些过程中都会留下手机号码，而这些信息又很可能被转卖。在诸多商家的广告短信攻击之下，用户不堪其扰，遂诉诸投诉，甚至将运营商作为投诉对象。类似情况，运营商无法掌握发送者与接收者的合同关系，判断接收者的意愿并不容易，难以建立统一的屏蔽机制。

其实，运营商通常使用的关键词屏蔽做法，在堵截点对点短信上虽然很有效，但是哪些关键词是违法的，目前并没有标准，像“发票”、“看房”、“汇款”等这些在垃圾短信中经常出现的关键词，其实也是生活中的常见词，不排除普通用户在短信中也使用这些词，用来作为屏蔽标准实则缺乏法律依据。

随着治理工作的不断推进，垃圾短信也出现了新的趋势：一是群发频次由原来的爆发式群发，逐渐演变成连续低频式群发；二是短信内容中特殊字符、谐音字、繁体字等不断增多，甚至出现了竖着看的短信体；三是智能手机的普及，驱动不法分子利用木马程序控制用户终端成为“肉机”，正常用户在下载含有木马程序的软件后，在不知情的情况下发送垃圾短信；四是伪基站等新的技术手段出现让一些不法分子钻了空子。垃圾短信不仅给运营商带来了商誉损失，也对运营商的技术构成了挑战。

多方治理方奏效

“据调查，超过三分之二的垃圾短信其实都是三大电信运营商自己发送的。管好垃圾短信他们最有能力也最有责任。”且不论央视的调查结果是否科学严谨，我们看到，这种思路非常能代表社会对运营商的看法和希望。由于运营商是网络经营者，社会往往希望运营商能有所作为，掐断垃圾短信的通道。但是，由于现有法律只明确了垃圾短信的定义，尚未界定执法主体、执法手段和处罚措施，运营商目前只能按照一些部门规章和行业自律性文件的要求采取行动。但是，垃圾短信治理绝非运营商能独立完成的工作，要根治顽疾，必须依靠多方努力。

我国之前缺乏对垃圾短信的法律规范，是造成垃圾短信长期以来越管越多、日益猖獗的原因。虽然全国人大在《关于加强网络信息保护的决定》中对垃圾短信给出了定义，立法上已有重大突破，但是光有定义还远远不够，还应进一步明确界定执法部门、执法流程、违法处罚、消费者赔偿等内容，才有可能使法律落到实处。此外，我国目前对个人信息保护基本无法律规定，也助长了盗卖用户信息、滥发垃圾短信等行为。

由于垃圾短信的传播通道属于工信部的监管范畴，因此，目前在国务院各机构中，工信部在垃圾短信治理工作中扮演了最为重要的监管角色。自2008年6月成立以来，工信部多次部署打击垃圾短信行动，也出台过多个部门文件指导运营商开展垃圾短信治理工作。今年4月，工信部再次发布《关于开展深入治理垃圾短信息专项行动的通知》，推动四项重点工作和六项技术标准。

三大运营商也从三大方面展开行动治理垃圾短信：一是严格推行端口类群发短信企业的认证，严格内部管理；二是严厉管理基层单位迫于考核压力铤而走险的行为；三是优化技术手段，建立垃圾短信过滤系统等。

不过，工信部和运营商虽然能管住垃圾短信的传播通道，却难以管住垃圾短信的源头——内容制作者。在垃圾短信的生态链中，最为活跃且屡禁不止的恰恰就是大大小小的分销商和内容制作者的行为。大量的垃圾短信分销商活跃在互联网上，线下也有不少短信群发器的销售者，利用“伪基站”群发短信实施违法犯罪活动也开始在全国出现。管理这些垃圾短信制造者，涉及多个部门和行业：公安部门应全力打击利用垃圾短信诈骗等不法行为；工商部门要规范企业的营业范围，对于超过经营权的企业要严厉查处，对于没有工商执照的垃圾短信经营者更应该严厉打击；互联网企业应该加大清查力度，对涉嫌制造发送垃圾短信的公司以及群发器卖家，应从搜索技术上予以过滤。

在垃圾短信的种种乱象中，给某一个环节开药方是无法见效的。根治社会顽疴，不仅需要法律和政策的支持，更需要多部门的合作与努力，就连消费者自己也可以通过下载手机安全软件、标记垃圾短信号码，主动屏蔽垃圾短信，加入到治理的行列中。