吴敬琏谈总体改革方案：改变政府垄断征地体制

“最小一揽子”总体改革需要推进为聚集人气而进行的先期改革，并创造和维护较为宽松的宏观经济环境

根据“问题导向”原则，对于现有体制在哪些方面需要进行改革，社会上已经取得基本共识。然而，目前面临的体制性问题很多，需要进行的改革千头万绪，决不能事无巨细，四面出击。这样，就必须通过认真研究筛选出一组相互关系密切、又具有关键性的改革项目，形成所谓“最小一揽子”的总体改革方案。

这其中包括全面深化改革的总体方案，以及为推出总体改革需要进行的一系列准备工作。

〔总体改革方案之一〕

建设竞争性市场体系

“最小一揽子”总体改革方案由一项核心改革和四项配套改革组成。核心改革即建设竞争性市场体系。

市场在资源配置中的基础性作用和兼容性激励机制的作用，是通过竞争性的市场体系实现的。当前我国经济体制的最主要缺陷，在于政府过多的行政干预和深度介入微观经济活动，广泛的行政干预和国有大企业的行政垄断，压制了独立自主的企业作为市场主体、技术创新主体的主动性和创造性。这使市场失去了充分竞争性质，难于发挥其有效配置资源和建立兼容激励机制的作用。而要建设竞争性市场体系，使商品、服务、土地、资本、劳动力和技术等市场都建立在规则的基础上，进行平等有序的竞争，需要进行以下方面的改革：

实现商品价格和要素价格的市场定价，垄断行业的价格和服务标准要由社会定价机构规定；明晰市场经济的产权制度基础；改变各级政府垄断征地的体制，在土地确权和赋权的基础上，建设全国统一的土地流转市场；对现行法律、法规进行清理，确保“不同所有制主体的财产权利得到平等保护，不同所有制企业能够平等地使用生产要素”。

完善反垄断立法，严格执法，消除目前严重妨碍市场有效运作的行政性垄断；按照“市场能办的放给市场，社会能办的交给社会”的原则，划定政府职能边界，理顺政府、市场、社会之间的关系；禁止各级政府介入盈利性经营活动；打破地方和部门保护主义。

克服司法地方化的倾向，全国法院系统归属全国人民代表大会领导；确保法官独立行使审判权；改善市场监管，实行“宽进严管”的方针，由事前监管转向事后监管，实质性审批转向合规性监管；禁止以“宏观调控”的名义设立违反市场经济要求的行政许可和对微观经济活动进行干预。

〔总体改革方案之二〕

四项配套改革

配套改革项目则应包括财税改革、金融体制改革、社会保障体系建设和国有经济改革。

财税改革包括划清公共部门与私人部门的边界，改变目前“经济建设支出”仍占各级财政支出很大比重的状况，各级政府预算回归公共财政的本来性质。调整政府间财政关系，增加地方财政的本级收入和中央财政的支出责任。减少专项转移支付，建立计算公式基础上规范的转移支付制度。提高预算的透明度，加强人民代表大会和公众对预算制定和执行情况的监督。

金融体制改革包括继续推进利率市场化和汇率市场化。在银行间债券市场的基础上发展全国统一的企业债券市场。加快资本项下人民币可兑换的进程，放宽对企业和个人海外投资的限制，以及继续推进人民币国际化。

社会保障体系建设须回到1993年十四届三中全会决定提出的“三支柱”养老保险体制。完善企业年金制度，划拨部分国有股权和国有资产收益，充实个人社保账户。总结过去三年的医疗改革经验，存利去弊，使医疗保障具有可持续性。改善社会保障基金投资体制，实现养老金基金行政管理与投资管理分开。提高社保统筹层次，逐步实现全国统筹。

国有经济改革则须实现国有资产管理机构由管理国有企业到管理国有资本的转变。继续推进国有资本布局有进有退的调整，开列竞争性行业名单，逐步实现国有资本从竞争性行业退出。同时建立和完善公司治理机制。

〔准备工作之一〕

为聚集人气而进行的先期改革

进行总体改革是一项重大的战略行动。为了保证改革的顺利出台，除了精心设计总体方案和路线图，还需要做好一系列准备工作，其中包括为聚集人气而进行的先期改革，以及创造和维护较为宽松的宏观经济环境。

为了提高政府政策的可信度和聚集改革的“人气”，一些学者提出应当在今年率先进行一些可以较快取得成效并且具有“可观察性”的改革。

作为改革的突破口，这类改革要符合以下的条件：与改革的总体目标相一致；能够快速启动；改革的实效明显，而且容易为大众观察到。可选项目包括：

其一是重启和推进过去停顿或放慢了的改革项目。

按照2002年国务院5号文件批准的《电力体制改革方案》，推进电力部门的市场化改革。重启2003年以后中断的铁路部门改革。完成电信行业的市场化改革。限期实现电信、广电、互联“三网合一”。强化运营商之间的竞争以改进服务，降低资费，化解消费者的不满。

其二是保质保量地实现国务院机构改革和职能转变，并随时向公众报告工作进度。清理和减少行政许可和行政审批项目，取消不符合行政法规和国务院规定的“达标”、评比、评估和相关检查活动。简化和放宽工商登记条件，将实缴资本登记制改为认缴资本登记制。

现有行业协会、商会与行政机关脱钩，今后实行行业协会、商会、科技、公益慈善、城乡社区服务等类社会组织在民政部门直接登记的制度。加快国有企业董事会改革进程和公司治理制度建设。

其三是启动一批大众热切期待的改革项目。将空气质量、全体居民平均受教育年限、平均预期寿命、低收入阶层住房状况等大众反映强烈的指标列入对各级政府的考核要求。提高国有企业利润上交国库的比例。允许地方政府按照一定审批程序动用从竞争性行业退出的地方国有资本补充社会保障基金、公租房基金等公共基金的不足。

〔准备工作之二〕

创造和维护较为宽松的宏观经济环境

实施系统性改革，需要总需求和总供给比较协调的宏观经济环境。如果出现经济过热、通货膨胀压力增大的情况，推出系统化的改革就会遇到很大的困难。因此，必须十分注意保护宏观经济环境不因信用膨胀、货币超发和流动性泛滥而遭到破坏。

党中央和国务院率先垂范，践行“勤俭办一切事业”的原则。表彰用“提高效率、创造良好的创新和创业环境、发挥小企业积极性”等办法“稳增长”的先进典型。批评用“上项目、加投资”的办法拉升增长速度的不良做法。制止正在一些地区兴起的用大量投资“造城”来拉动经济增长的潮流，防止因此出现信用膨胀和货币超发。

对地方政府融资平台，信托贷款，城投债等进行清理和整顿，实现社会融资的规范化、透明化，防止出现大量不良资产和债务危机。

用国有企业资产重组、国有商业银行资产证券化、出售地方政府资产降低地方融资平台过高的负债率等方式，降低它们的资产负债表的杠杆率，防止发生衰退风险。

□ .吴.敬.琏 .财.经.国.家.周.刊