贺宛男：牵一发动全身的农地改革

所有权就是“占有、使用、收益、处分”这四大权利，如今，农民对承包土地的使用权有了，收益权有了，随着自愿有偿的流转权的获得，处分权也有了，接下来，改革或有可能进一步向产权制度深化。

自中央明确宣布十八届三中全会将于11月召开之后，国内外便对新一轮改革开放充满了期待，目前最引人瞩目的便是上海自贸区的正式获批和农地流转改革。前者是扩大开放，后者是深入改革，两者都是深层次的制度变革，将对中国经济和社会带来深远影响。

农村土地流转改革被称为中国改革开放以来的第三轮土改。第一次是上世纪80年代初的家庭联产承包责任制的改革，解放了农村生产力;第二次是1987年深圳首次拍卖国有土地使用权，将传统的国有土地划拨改革为有偿使用，推动了城镇化的发展;而本次的新土改，很可能成为十八届三中全会之后最先启动的改革领域之一，也是与城镇化关系最为紧密的改革领域之一，无论是广度还是深度都有可能超过前两次。

《中华人民共和国宪法》第10条规定：城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体;宅基地和自留地、自留山，也属于集体。

现行土地管理法又规定，“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。这意味着，在原先的制度框架内，农村集体用地无法通过招拍挂等方式入市流通，相关权益也无法通过市场化途径进行分配。农地要转变用途(例如开发房地产)，只能先通过政府征地，将“集体所有”转为“国家所有”，再向开发商批租;而对农民的征地补偿依据的又是“按照被征收土地的原用途给予补偿”，采用“年产值倍数法”(通常是30年，1亩地不过几万元)，其实质是一种非等价交易关系，土地被征用以后，巨大的增值收益没有多少真正落到农民的腰包。

这次农地改革之所以备受关注，首先是因为，社会最主要的资源——土地，通过市场化流转，将发挥最大效益。随着每年大批农民工进城，农村土地(包括农村集体建设用地和农民自用的宅基地等)已大量闲置，通过土地流转方式的改革，既可以让农村人口获取土地增值收益，使农民真正变成市民;又可以增加集体土地流转的收益和相关流转税费收入，为城镇化提供资金来源;同时也使农村用地集约化，节省土地，节省社会资源。新型城镇化说到底就是人的城镇化，2亿多农民工要真正成为市民，在城镇买得起房，享受市民应有的社保、养老等福利待遇，钱从哪里来？现在看来，除了他们在农村拥有的那一部分农地的流转收益外别无他途。当然，前提是实施市场化流转，改产值补偿为市场价值补偿。此外，农地流转改革还将从土地的源头供应上平抑房价和地价;并由此起步，从根本上改变和改革土地财政。

这次农地改革之所以备受关注，还是因为，在实践中，农村集体建设用地使用权和宅基地使用权流转改革，早已在各地进行试点，据说时间最长的已超过10年。而日前农村土地改革已提升为三中全会的重点内容之一，人们期待，通过十八届三中全会，将各地的试点经验变为全国性的指导意见，就像当年小岗村的包产到户“星星之火、可以燎原”一样。

今年一号文件中有这样一句话，“抓紧研究现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式”，可谓意味深长。尽管法律规定，农村土地属集体所有，但在很多地方，“集体”实际上已经虚置，已经架空。从当年宣布农村土地承包30年不变，到长久不变，到研究“保持稳定并长久不变的具体实现形式”，农地与农民的利益关系越来越直接，越来越清晰，越来越到位。说到底，所有权就是“占有、使用、收益、处分”这四大权利，如今，农民对承包土地的使用权有了，收益权有了，随着自愿有偿的流转权的获得，处分权也有了，接下来，改革或有可能进一步向产权制度深化。