《反垄断法》实施五周年得与失：为保护更为竞争
【环球时报综合报道】从可口可乐并购汇源果汁被否决，中国电信与中国联通涉嫌垄断遭调查，再到洋奶粉被揭价格操纵，这些与中国老百姓生活直接或间接相关的案件，背后都是一部年轻的法律《反垄断法》作为后盾。8月1日是中国反垄断法实施5周年。在经济转型时期，这部为促进市场竞争而颁布的法律有着非同一般的意义，同时，因为它的年轻和中国的特殊国情，反垄断法的执行也受到一定制约。在近日由国务院反垄断委员会专家咨询组、对外经贸大学竞争法中心共同举办的中国竞争政策论坛上，以及商务部国际贸易经济合作研究院举行的专题研讨会上，国内外专家学者就反垄断法相关问题进行了深入分析和讨论，并接受了《环球时报》记者的采访。
反垄断法不是反大企业
环球时报：反垄断法的主要内容和实施意义是什么？
国务院反垄断委员会专家咨询组组长张穹：反垄断法实施进入了重要转折点。人民群众对垄断所造成的危害有切肤之痛。过去中国对外资企业都是持欢迎态度，不太进行审查，现在开始审查时，外资企业除了在日化、啤酒饮料、医药、物流等领域形成了明显的强势地位外，还向农业、水利、房地产、机械制造等行业步步紧逼，实施垄断并购的意图也越来越明显。一些恶意收购如果我们不严格审查，可能会对我国的市场经济秩序造成危害。中国双汇集团到美国并购一个肉类加工厂，美国国会也特别小心地审查。反垄断法如果颁布得再晚一些问题就严重了，就会无法可依。
国务院反垄断委员会专家咨询组副组长黄勇：中国反垄断法所规制的是四大支柱内容。前三大支柱内容是所有国家都有的：第一是垄断协议，包括横向垄断协议和纵向垄断协议;第二是滥用市场支配地位，规范具有市场支配地位的大企业的经营行为;第三是经营者集中的法律规定，就是并购过程中预防反垄断的审查。有别于一些成熟市场国家的制度安排，我们有单独一章关于滥用行政权力排除限制竞争的规制，也就是第四大支柱，这对于一个转型国家特别是对中国来讲是非常重要的规定。中国反垄断法有三个主要执法机关，商务部专门负责这四类里经营者集中也就是并购的反垄断审查。其他三种行为，由国家发展与改革委员会和国家工商总局负责，其中涉及价格的属于发改委负责，非价格领域由国家工商总局负责。如果是综合性涉及各种因素的案件，本着谁先立案谁查处原则。
中国社会科学院法学所研究员王晓晔：目前全世界有至少100多个国家和地区颁布并实施了反垄断法，包括美国、欧盟、蒙古国、印度、巴基斯坦、韩国、俄罗斯、日本等。反垄断法能在中国颁布，算得上中国经济体制改革的里程碑。如今，美国、欧盟、中国已经成为反垄断法最有影响力的地区。
商务部反垄断局局长尚明：反垄断法不是反大企业法。企业做大了只要不影响竞争，没有扼杀创新，大也没有危害。垄断法对垄断地位是没有禁止的，但对垄断行为严格加以管理，如果大公司滥用支配地位，实行限定数量或限定价格等行为，才会受到反垄断法的规制。这很好地协调了既鼓励企业做大做强，又反对其损害竞争的问题。
环球时报：国外在反垄断法的实施过程中有怎样的经验？
美国联邦贸易委员会委员莫林·欧赫森：1914年美国联邦贸易委员会(FTC)成立，负责执行反垄断法。在执行法律的前几年遇到很多困难，比如很多委员不是竞争法或经济专家，对竞争法知识了解非常少。我们第一次向国会进行申请拨款时金额不够，FTC连家具都买不起。对于执行反垄断法更多的是一种临时性、探索性的决策，而不是用经济、法律的专业角度来进行分析。但我们继续努力，逐步建立起一个很好的竞争模式。中国竞争机构直接越过了那些血泪史，进入比较成熟的执法期，很多情况下，中国反垄断机构的执法能力，以及执法成熟度已居于全球前列。
欧盟委员会竞争总司注册与资源司司长伊莎贝尔·贝诺里尔：欧盟委员会开始有反垄断框架到现在已经有4600多个案例。在2010年、2011年我们处理的案件中，67%以上的诉讼竞争或并购都涉及到与欧盟之外的司法管辖区的机构合作。比如，关于硬盘公司的并购案，就是欧盟委员会与中国商务部合作的一个非常好的例子。虽然我们有国界的差别、文化的差别，但我们在反垄断执法方面的共性远远大于差异性。
案例涉及中外公司
环球时报：目前三大执法机关处理了哪些典型的反垄断案件？
国家发改委价格监督检查与反垄断局局长许昆林：近段时间，发改委对进口奶粉企业进行反垄断调查的案件比较受关注。这个案件还在进行中，是一个比较典型的纵向垄断的案子。涉案奶粉企业为维持市场高价限定了最低转售价格或第三方转售价格，对不遵守其规定价格销售奶粉的经销商，直接进行处罚。经销商之间缺乏竞争对消费者利益有所损害。纵向垄断案还有茅台酒与经销商达成最低转售价格，上海黄金饰品行业协会及主要金店涉嫌操纵金价等。
商务部反垄断局局长尚明：从2008年到现在，我们已经审结的经营者集中也就是企业并购的案件共690件。大家比较熟悉的是可口可乐收购汇源、谷歌收购摩托罗拉移动的案件等。我们不久前审查通过附加限制条件的案件是，西部数据公司并购日立公司。全世界有五大硬盘生产厂商：西部数据、希捷公司、三星公司、日立公司、东芝公司。中国不生产硬盘，却是最大的硬盘用户。高度垄断的五个企业中有双双合并，我们认为产生了竞争问题。因此，虽然并购通过，但公司要在未来一段时间内，保持硬盘制造部分业务的独立。反垄断法具有域外管辖权，两个外国公司在外国发生的并购，如果对中国国内市场有直接的重大的和可以合理预见的效果和影响，中国反垄断机关也有权对其进行管辖。
国家工商总局反垄断与反不正当竞争执法局局长任爱荣：2011—2012年总局授权湖南省工商局对湖南省十几个地州查处了关于车险的系列案，现在已查结4起，包括常德、郴州、永州、张家界。比如，常德市保险协会组织本区域内的保险公司成立一个新车服务中心，原来各家保险公司所承包的新车保险都一律停止。新车保险中心成立后，大家都必须到这个中心来投保，损害了投保人的自主选择权，也损害了代理商的权益。还有一个案例，利乐公司是全球大型液态食品包装领域的跨国公司。近两年一些企业陆续反映，该公司利用灌装机、维修方面的优势搭售包材和涉嫌歧视待遇。我们已经对此进行了调查。
中钢集团副总经理王文军：我是来自完全竞争领域的中央企业。这几年公司涉及到经营者集中的审查，都依法进行了申报，也接受了有关部门的审查。在审查过程中我们没有得到任何特权，有时比国外企业和其他企业还要受到更严格的审查。建立公平的市场竞争环境，对我们的可持续发展是有好处的。
有些垄断很难反
环球时报：反垄断法在实施中面临什么难题，中国在促进市场竞争方面还应该做些什么？
王晓晔：作为一个转型国家，中国反垄断执法中还有很多问题。第一，中国的行政垄断包括行业垄断、地域垄断、部门垄断等例子很多，但我们目前关于这方面还没有非常有利的案件，对行政垄断还缺乏有效的监管。反垄断法主要针对的是市场主体的垄断行为，而政府并不是市场主体，反垄断法就很难管理。第二，中国反垄断执法的独立性还不够，比如中国电信和中国联通的案子到现在还没有结果，如果反垄断执法机关地位不够高，独立性不够强，处理类似的案子就不一定会很顺利。第三，中国反垄断执法机关的执法资源也就是财力和人力很有限，商务部反垄断局每年要受理230—250件经营者集中申报，但工作人员只有30多人。而美国的司法部和联邦贸易委员会，两个机构加起来约有2000多人，财政预算有2亿美元。第四，反垄断法本身也存在一些问题。比如，对于那些应该申报而没有申报的企业，目前规定处以50万元的罚金，这一违法成本比较低，应当适当调整。另外，现在有人质疑反垄断法是保护本土企业，歧视外资。我认为基本上不存在这个问题，如果单纯想把跨国公司赶跑，不让外资进来就行了。如果反垄断法只管外国企业不管本土企业，那是一个很糟糕的法律。
天津财经大学副校长于立：目前，社会对反垄断法还存在一些误解。民众希望通过反垄断法解决行政垄断和格局垄断，这是不现实的，那是需要通过政治体制、经济体制改革才能解决的。很多企业比如实体书店，希望通过反垄断法要求其他竞争对手不降价，这种说法本身就是违法的。还有政府机关希望通过反垄断法保增长，但那是产业政策和财政政策的作用。竞争政策见效慢、作用长，不适用解决经济过冷过热的问题。
国务院发展研究中心研究员吴敬琏：我们执法部门也许立法上过分强调对消费者的损害，但消费者有长期利益，有短期利益。很多行业协会说是要稳定物价，他们规定最高价格，就是限价，似乎把价格压低是有利于消费者的。但是不然，如果这个行业协会规定了一个偏低的价格，结果就是支持大企业压制小企业，让小企业出局，妨碍了竞争，从长远来说是不利于消费者的。反垄断只是一项措施、一个行动，它有一个大目标，这个大目标就是建立竞争制度或竞争体制。我认为现在还不能说中国已经建立起竞争体制。有人说美国等发达国家和中国差不多都有行政垄断，但这个判断估计得太乐观了点。美国是在市场经济基础上出现了经济性垄断，中国是从计划经济或者说命令经济发展来的，计划经济相当于整个社会是一个垄断大公司，旧体制的遗产到处存在。妨碍竞争的不只是垄断，还有很多其他因素，比如政府经常对微观经济活动进行干预就是妨碍竞争。竞争制度光靠反垄断恐怕建立不起来。(环球时报记者 张 妮)