陕西神木全民免费制度调查：煤炭卖完或难以为继
2013年以来，小小的县城神木，因为“财大气粗”再次进入人们的视野。
从今年开始，在北京拥有41套住房的神木“房姐”龚爱爱被曝光。随即，亿万富豪张孝昌靠借贷打造出的“黄金帝国”崩塌。近日爆发出的大面积民间信贷危机，更是留给外界以神木人“家家有豪车”、“户户有巨贷”的无限遐想。
神木县地处东胜煤田腹地，全县仅煤炭的探明储量就高达500多亿吨。依靠“黑色的金子”，神木县从贫困迅速暴富。2012年，地区生产总值更是一跃突破千亿元大关。也是从这个时候起，各种有钱人的神话开始频频传出。
然而，48岁的刘云(化名)却不是神话中的人物。
第一本账：每年每个小学生减负3000多元，高中生4800元
在神木县东边沿山一带，坐落着一排排褪了色的红砖砌起的平房。“××商店”、“电动车行”等大大小小的牌子不甚整齐。墙面上，每隔一段，就有蓝色涂料写着“生男生女都一样”之类的标语。
这里距离神木县最繁华的东兴街不过两个十字路口的距离。稍显破败的景象与西边的高楼林立显得非常格格不入。
刘云的家，就住在这里。
刘云和丈夫都没上几年学，一家人生活的主要来源就是丈夫在煤矿打工赚来的微薄收入。
然而，7年前，刘云的丈夫突患重病。为了给他治病，刘云花光了所有的积蓄，但丈夫最终还是没能坚持下来。
“那一刻，我觉得天都塌了。”刘云说，丈夫刚去世的那一年，她都不知道自己是如何度过的。那时候，儿子翔翔刚上初三，女儿婷婷也到了上学的年纪。
一下子没有了主心骨的家庭，生活可想而知。
但刘云咬紧牙关，没让孩子辍学。“我和他爸就是因为没有文化吃了亏，我不能再让孩子受这个苦。”
在亲戚的帮助下，刘云在离家不远的街道上搭起一个小棚，靠卖菜维持生活。每个月有2000元左右的收入，日子又过了下去。
因为有国家“两免一补”的政策，翔翔上学只需要交很少的杂费。孩子自己很争气，成绩一直是班上的前十名。
2007年，翔翔以优异的中考成绩考上了神木二中。街坊邻居每次见到刘云都会对她竖起大拇指：“你儿子有出息，你没白苦。”
同一年，女儿婷婷也开始读小学。她正赶上神木县出台《神木县保障2007年义务教育经费的实施办法》，实施了全县义务教育阶段学生全免费教育。学杂费、课本费、作业本费、电教教材代办费、食宿管理费等费用全部免去，寄宿生还有每天2.5元的生活补贴。
学校实行的“零收费”，让刘云身上顿时一轻。
从2005年的“两免一补”到2007年的“五免一补”，神木县一共投入教育资金10680万元。
“我们的各项标准都要高出国家标准。”神木县教育局收费办副主任薛志林说，“这种零收费才是真正意义上的义务教育。”
但刘云开始发愁翔翔的高中学费了。对高中，国家的减免政策就没有了，所有的费用就要靠自己承担。
凭着前几年卖菜攒下的积蓄，再加上亲戚的帮助，刘云总算凑齐了翔翔第一年上学的费用。但到第二年，刘云怎么也拿不出这个钱了。
2008年，神木县首开先例，出台《神木县人民政府十二年免费教育实施办法》，投入17085万元，将像翔翔这样上高中的孩子，一并纳入了免费教育体系，实现了15年免费教育。
这一次，对刘云来说，是实打实的雪中送炭。
原本，翔翔上高中一年的开销至少要6000元。“每学期要交纳学费800元、电教教材代办费20元、计算机上机费60元、住宿管理费130元，到了冬天还要收取50元的取暖费，还有课本费、作业本费、生活费等费用。”
根据神木县教育局统计数据，2009年，全县12年免费教育资金累计投入了17013.38万元，7万多名中小学生得到了实惠。
此后，神木县免费教育资金投入不断增加，2010年投入17292.83万元。2011年，又在12年免费教育的基础上向下延伸，出台《神木县学前三年免费教育实施方案》，投入19730万元实现15年免费教育。
2012年春季起，除高中学杂费不变外，神木县更是将小学、初中、职高的学杂费由240元、300元、1600元分别提高到800元、1000元、3680元。
公用经费也从小学550元、初中750元、高职中500元分别提高到800元、1000元、1200元。加上生活补贴提高和蛋奶工程的实施，2012年神木县十五年免费教育的总支出升至30781.24万元。
自此，神木县从2005年开始实施免费教育，至2012年，共投入资金约12.2亿元。记者按全县43万人口计算，人均投入3837元。
中国青年报记者按2012年免费标准计算，每个有小学生的家庭每年减轻负担3200元，初中生减负3700元，高中生减负4800元，职高生减负近7000元。
“儿子现在上大学的钱，几乎都是那时候攒下来的。”说起儿子，刘云脸上布满了笑容。如今，翔翔已经是西安某大学一名大三的学生。“他前段时间还打电话跟我说，打算明年回家工作嘞！”
第二笔账：一个孩子住院，减负约73%
一天晚上，“80后”小夫妻王丹和徐坤(均为化名)正睡着觉，突然被女儿“哇哇”的哭声惊醒。
“妈妈，妈妈，我耳朵疼！”王丹忙按亮灯，只见两岁的女儿彤彤用小手使劲地揉左耳，泪水弄花了脸。
王丹匆忙披了件衣服便抱着彤彤往神木县医院跑。
经过一道道复杂的检查，大夫把小两口叫到办公室，“是急性中耳炎，没什么大碍，但是需要住院治疗，你们先去缴费吧。”
一连住了7天，彤彤的耳痛症状才消失。看病前后，共花了1763.4元。
从2009年3月1日起，神木县就开始实施全民免费医疗制度。规定乡镇医院报销起付线为每人次200元，县级医院为每人次400元，县境外医院为每人次3000元。起付线以下(含起付线)住院医疗费用由本人自付，每人每年累计报销医药费不超过30万元。
“我们之前没住过院，也不知道彤彤的病能给报销多少。”王丹说。
出院这天，王丹拿着户口本、合疗卡、住院简历、合疗交费票据等一摞单据，找相关负责人签字、盖章，换出了一张《榆林市新型农村合作医疗住院补偿支付凭证》。凭证上显示，除去400元的起付费和75.4元的自费项目，她可以领出1288元的报销款。
这就意味着，彤彤看一次病，只需要交约27%的费用，其他73%都是国家和县财政负担。
“还挺方便的，看病也没啥后顾之忧了。”跑了一上午手续，王丹就拿到了报销款。
陕西省新农村合作医疗指导组专家、神木县卫生局副局长郭永田说，全民免费医疗制度实施之初，神木县财政投入了1.5亿元。
这个数字，并不是“一口吃成胖子”的。
“从2008年开始，神木县康复办开始进行调研论证、技术评估、经费测算，一弄就是一年三个月。”郭永田告诉中国青年报记者，在这段时间里，康复办先后对2005年至2007年全县医药费用状况以及医保办、合疗办相关数据进行了核查，走访了130多个医院和16个部门以及部分乡村、企业，最终测算出免费医疗所需资金约为1.5亿元。
这一开创性举措，后来被很多人称之为“神木模式”。
2012年，城乡居民免费医疗共筹集资金2.27亿元，其中县财政为城乡居民投入专项资金1.69亿元，中央财政和省财政拨款5805万元，农民投保370万元，人均匹配资金615元，高出新农合人均筹资标准250元(2012年市新农合筹资标准为365元/人)。城乡居民每人每年只收取10元，55元由县财政代缴。
如今，全民年费医疗已经实施5年，报销支出逐年增加。
根据神木县卫生局数据，2009年免费医疗的报销支出为1.49亿元，2010年为2.13亿元，2011年为2.2亿元，2012年为2.49亿元。2013年全民年费医疗年初预算为2.04亿元，截至6月份已拨入免费医疗专户1.5亿元。
但近日，神木却被频频爆出“财政出现危机，免费医疗教育将停止”，“神木全民医保出现欠款”等消息。
诸多猜疑让外界更加关注：新上任的县委书记尉俊东，会对民生政策如何“下刀”？
8月1日，神木县召开领导干部大会。会上，尉俊东特别强调：“越是在经济爬坡过坎的困难时期，越要重视改善民生。”
担忧免费医疗、免费教育可能被取消的神木人，暂时松了一口气。
“老百姓的民生保障标准只会提高、不会降低，民生投入只会增加、不会减少，民生保障范围只会扩大、不会缩小。”尉俊东要求全县各机关单位和各级干部做好准备，以干部的“紧日子”保障老百姓的“好日子”， 从严控制开支，压缩“三公”经费，保障民生支出足额及时到位，满足老百姓医疗、教育、养老等基本需求。
同时，他也强调，这不是一味发福利，更不是养懒汉。要大力发展生产型民生，让民生福利工程由“输血”变“造血”，使民生改善更具长远性和根本性。
这次会议也是尉俊东自7月26日上任以来，首次对神木进行的全盘部署。
破除神木“迷信”：不是乌托邦
尽管免费医疗、免费教育让神木百姓尝到了甜头，但“神木模式”至今仍遭受非议。最集中的一个问题便是：“县财政怎么负担得起？”
中国社会科学院经济研究所公共政策研究中心副研究员王震就认为，这不过是神木县的一种“暴发户行为”。“神木是这几年依靠煤炭才发了家，地方政府把赚的钱用来搞民生，这个做法是值得肯定的。但如果有一天煤炭挖完了怎么办？大跃进式的高福利还能保得住吗？”
面对质疑，郭永田说：“人们对免费医疗的担心可以理解，也是对我们的支持。网上说的不一定是真的，到第一线的医院去看才知道真相。”
在他眼中，长期以来，外界对神木“全民免费医疗”有诸多误解，造成了很多以讹传讹的“神话”。甚至来自全国各地的考察团，几乎都质疑一句话：“神木有没有钱保障下去？”
“我们仍然在实践。”郭永田总是回答，“实际上，我们并非绝对的‘全民免费’，而是相对的基本免费。”
神木的医疗报销分很多项：立即报销的住院费用、按年报销的慢性病费用等。每项、每人次都有具体的报销金额上限。在县医院的走廊里，每隔一段就挂着报销限额、流程的彩色说明。
郭永田说，神木的“全民免费”，实际上是根据财政的实际承受能力，在原有的新农合标准上有所提高而已。
2005年，神木参加了国家标准的新农村合作医疗。
“当时只针对农民，城镇居民反而一分钱也没人管。所以，我们在2006年把城镇居民也纳入了医保体系，多出来的部分神木县财政自己承担。”
2008年，神木县成立康复工作委员会，调研分析一年三个月，开始实施全民免费医疗。
“但正是‘全民免费’这个词，导致了很多误解和过度担忧。”
郭永田也坦言，免费医疗的成本的确在逐年上升。
“最主要的原因，是就诊人数增加。我们为啥要实施免费医疗？就是因为看病贵，老百姓不敢去医院，小病拖成大病、大病拖成恶性病的案例比比皆是。现在，老百姓的消费能力、健康意识都增强了，生病不拖也不扛着，及时就诊住院。因此，成本的上升是客观的自然增长。”
这种人员“井喷”的现象，也出现在了学校。
薛志林告诉中国青年报记者，在免费教育实施之初，由于实现了“零收费”，大量周边地区学生涌入神木县就读。这无疑加大了财政负担，增加了学校的就学压力。据不完全统计，神木县学前三年约有在园幼儿两万人，其中非神木籍幼儿占到了三分之一。
此外，寄宿生数量的增加也加重了学校寄宿负担，同时，免费教育给学生的择校和无序流动提供了方便，但也给学籍管理带来了一定难度。
“这些都是我们接下来需要解决的问题。”薛志林说。
那么，免费医疗、免费教育是否会不断膨胀，顶破神木的财政口袋？
“理论上是可能的，但是我认为实际上不会。”郭永田介绍了神木的成本控制模式。
“我们有住院报销起付线制度，起付线及以下的医疗费用由本人自付，起付线以上费用且在规定范围内的金额，在县内定点医院住院的按70%报销，每人每年累计报销医药费封顶30万元。”
“此外，我们针对糖尿病、高血压、肝硬化等23种慢性病，还制定了门诊治疗全年限额报销制度。”郭永田说，慢性病最高限额病种为慢性肾衰竭血液透析，月限额5000元，全年限额60000元；最低限额病种为癫痫，月限额150元，全年限额1800元。
在这种模式下，实现了全民范围免费医疗的神木，面临的资金风险就更加严峻。
“尽管目前神木还能撑住免费医疗和免费教育的供应，但也必须要面对一个问题：如果煤炭用完了，而转型又没有成功，过度福利形成的漏洞该如何填补。”王震最后提出的担忧，指向了神木长远的未来。