游天龙：英国还给中国的是什么香港？

最近香港很热闹。

民间各种游行示威接二连三，港府各种政策法规频遭吐槽，民主派四处取经学习斗争经验，建制派则北上求援期望中央支持。电视牌照，新界开放，人口政策，综援争议，特首选举，大大小小的议题搅和的香港政治一团糟，最有趣的是，双方的终极诉求和根本依据居然惊人的一致，那就是各执一词的“一国两制”政策。到底是亲一国，还是重两制，仿佛成了香港政客决定派系划分，关系亲疏，光谱左右的唯一依据。

一般各方可以接受的说法是认为香港因为在回归前施行了和内地不一样的政治经济制度，所以为了香港回归后的长治久安和繁荣发展，在中英谈判的时候邓小平作出维持香港现行政治制度五十年不变的承诺，从而给予香港地区高度自治的权力。但这个“一国两制”政策的通行解释其实并不符合香港政治发展的现实，是一个混淆经济与政治制度的错误结论，不仅香港民众被误导，连内地民众也被蒙蔽。**实际上，1984年谈判之前的香港实行的政治制度和内地的政治制度高度相似。所谓“两制”，并非是香港旧制度的简单延续。**破解了这个迷思，可以让我们看清香港当下政局的症结所在。

在1997年回归之前，港英殖民地政府已对香港实施了所谓“政改”

议会至上制

为了适应改革开放社会建设的新要求，中央在1982年颁布了文革后的第二部新宪法——“八二宪法”，大幅度调整了原宪法中各国家机关之间的关系，将人民代表大会制度确立为我国的根本政治制度，使之成为我国最高国家权力机关。按照八二宪法，中央和地方国家机关的权力均源自全国人大，向人大负责，接受人大的监督。人大拥有选举、任命、监督、问责、罢免包括国家主席、国务院总理、两高首长、各部部长在内所有国家机关各级领导的权力。同时人大还拥有广泛的立法权和宪法法律的解释权，各级人民法院仅仅是人大体制下的审判机关，拥有审判权但没有法律法规的解释权，因此和西方三权分立制下的司法机关不同，中国的法院系统没有权力对人大立法实行所谓的违宪审查权。因此，虽然在某些国内学者看来套用西方政治理论中的“议会至上”原则有过于简单理解我国人大体制之嫌，但我国的宪法构架与该制度确实有相似之处。

“议会至上”这一宪政架构最初源自英国，经过苏联将其社会主义化之后传入我国，并结合中国国情在原基础上做了相应调整。在“原版”的英式议会制中，议会是国家主权的代表，不受任何机构的制约与平衡。和大多数人想象的不一样，在英国并没有所谓的三权分立。英国的行政机关，也就是内阁，其阁员首先必须是议员，再被执政党提名加入内阁。内阁成员上至首相下至阁员都需要接受议会的监督，定期向议会做工作报告，议会则有权力罢免弹劾监督问询内阁的施政绩效。同样的，英国各级法院不得对议会出台的法案说三道四，任何在议会看来与其立法精神不符的判决都可能会被议会废除，而在2009年10月成立英国最高法院以前，英国的最高司法机关其实是议会上议院，本身就是议会的一部分。虽然无法完整概括英国政治全貌，但通过这些简单的勾勒，基本上可以得出中英两国的政体极其相似这一结论。

**而且中英两国的政治制度不仅在中央层面高度相似，连央地关系也如出一辙。**两国都是单一制国家，各地方政府接受中央政府统一领导，地方政府享有一定程度的立法权但其地方法规不得与国家议会通过的法律以及宪法相冲突。正因为如此，在1984年中英谈判之前的香港作为英国的殖民地，香港总督和我们的省长一样由议会任命，并向议会负责；香港立法院出台的地方法规不得与英国议会出台的法律冲突；香港法院的判决也不得违背英国议会立法的精神。

行政主导制

而在地方治理层面，香港殖民地时期实行的是所谓“行政主导制”：港督由英议会任命，拥有对港事务的主导权。香港本地精英组成的行政局和立法局则扮演顾问的角色辅助港督执政，在1984年谈判的时候这两个顾问班子全部由港督亲自任命而非民选。行政局类似港督的内阁，执行其治港政策。立法局则担纲部分香港本地立法的职责，但更多时候仅仅是给港督的立法倡议做橡皮图章，立法局议员更类似荣誉而实权岗位。和现行的“一国两制”政策类似，香港在英国体制内也享有相当的自治权，英国议会颁布的大部分法律除非议会特别声明否则并不适用于香港。

与此同时，我国宪法虽然将全国人大列为最高国家权力机关，但国家事务则由以国务院为首的行政机关所主导。根据宪法，中央人民政府有多达八个机构有权启动人大及其常委会的立法议程，而其中大部分立法议程由国务院设立并发起。按照宪法和立法法，得到人大授权的国务院分享了部分的立法权，可以在宪法的框架内依法自行颁布行政法规。在现实政治中，全国人大和国务院的关系并非西方国家制衡与斗争的关系，更多时候则是遵照“议行合一”的原则进行充分的合作与沟通，因此大多数时候人大及其常委会并不会对国务院提出的立法横加刁难。而且由于全国人大会期短次数少，人大常委会也不过两个月开会一次，从而决定了他们无法像西方议会一样对政府进行事无巨细的日常管理，所以国务院这一人大体制下的特殊委员会则承担了更多的治理责任。本质上，我国的国家权力机关之间的关系也是行政主导制，而按照中央人民政府格局构建的各省市人民政府实行的也是行政主导制。

中英联合声明

厘清了中英两国的政治制度，以及陆港两地的政治制度，我们也就能更好地理解《中英联合声明》中反复提及的香港“现行法律”与“现行社会经济制度”，“香港的历史与现实情况”具体指的是什么。**按照声明的内容，两国同意保留的香港制度其实并不是我们现在所熟知的现行香港政治体制，而是一个单一制国家内，接受中央政府统一领导的，实行行政主导制的地方政府。**香港殖民地政府在英国体制内的地位本质上和上海市政府或者广东省政府在中国体制内的地位是一样的，而香港殖民地政府内部实行的制度也和上海市政府或广东省政府乃至中央人民政府基本类似。从这些比较可以看出，如果不出意外，香港回归后理应是可以和我国现行体制无缝对接才是。

如上面分析，1985年声明发布的时候陆港两地的政治制度是高度雷同的，真正值得拿来比较的是过去的殖民地制度和未来的特别行政区制度。过去的香港终审权归英国的枢密院，未来的香港终审权归新成立的终身法院；过去的香港不可以以独立身份加入国际组织机构，未来的香港可以以单独名义同各国各地区发展和保持经济文化关系；过去的港督不需要对立法局负责，未来的特首则要接受立法会监督；过去的律师只能用英语，未来的律师则可以用中文；过去的香港人难以参与英国政治，未来的香港人则可以参选人大代表……虽然相比内地其他省级行政单位，香港可以继续开放外汇黄金政权期货市场，货币自由流通自由兑换，保持财政独立无须向中央纳税，自行签发旅行证件……但这并非仅仅是出于延续政治制度稳定的考虑，更多的是中央人民政府作为香港的新主权者主动向后者让渡部分权力的善意行为。

“一国两制”不过是一个暂时性的政策，并不仅仅是中英两国在争夺香港的主权归属时中方采取的谈判策略而已，其反映的真实问题是在香港主权无争议归属中国的基础上，当时中央人民政府的治理能力是否能够匹配香港当时的社会经济文化发展水平的问题。众所周知，当时中国实行改革开放政策并没有多久，市场经济各方面发展并不健全，各级政府在发展自身经济和应对新环境下的新问题上缺少经验，处在摸着石头过河的阶段。因此，本着对香港人民负责的态度，中央并没有打算贸然介入香港这一经济发展水平以及国际化程度相当高的地区的地方事务，而是希望延续当时香港那个“已经得到检验”的成功制度，从而实现“维护和保持香港的经济繁荣和社会稳定”这一目标。而且香港虽然政治制度和中国高度一致，但法律制度却是传自英国的普通法体系，和我们当时尚不健全的大陆法体系有着根本的不同，因此采取“港人治港”的政策实为对自身认识清楚的明智之举。

而且维持现状不仅仅是中国政府的诉求，也是英国政府的希望。摆在谈判桌上的不仅有我们的“一国两制”方案，也有英国的“主权换治权”的方案。所谓主权换治权，就是名义上香港的主权回归中国，但是香港依然由英国人按照英国的方式治理，而所谓英国的治理方式，其实就是当时香港施行的旧制度。虽然我们否决了英国的这一方案，但该方案的初衷和我们基本一致，大家都是以香港的繁荣稳定为目标，都希望最大程度上保留当时的政治体制。而在此基础上，我们的“两制”方案显然更胜一筹，因为我们不仅保留了香港的旧制度，还在此基础上创造并完善了新制度。

彭定康当年一手推翻了中英双方达成的协议

英国对港政改

可以说《中英联合声明》是我们外交上的一大胜利，之所以最后香港的发展不如人意，很大程度上是因为在两国缔结这一外交条约之后英国的单方面举动让我们陷入被动，而香港长达12年的转型期则为香港政体的最终成型增加了很多变数。要知道在谈判桌上丢了份的英国当然不甘于失败，早在两国紧密协商谈判的期间，港英政府就启动了政改，试图单方面改变香港当时所实行的政治制度，从而跳出《联合声明》的制约，在回归前造成既成事实，不仅抢在中央政府前面施惠香港民众，还让中国接收一个面目全非的香港政局，给未来的陆港互动安插钉子。其实，这种行为形同毁约。

英国先从立法机关改革入手，在1984年推出《代议政制绿皮书》，开启了立法局的民主化进程。港英政府在1985年首次实行立法局间接选举，并通过立法颁布《立法局权力及特权条例》大大提高了立法局的权力。1991年港英政府又首次实行立法局直选，并将立法局成员人数扩增至60名。1992年彭定康上任后又立即推出新的政改方案，建议在1995年最后一届立法局选举中进一步扩大直选席位，并钻了《基本法》的空子，新增9个“一人一票”的功能界别席位。经过这一系列举动，立法局从过去附属于港督的一个咨询顾问机构逐渐升级为一个功能完整的地方议会，隐然和港府并驾齐驱，从而彻底扭转了过去“行政主导”的香港政局。

英国第二个改革的是香港的法院系统。港英政府在1991年颁布了《香港人权法案条例》，将联合国的《公民与政治权利国际公约》适用于香港的条文纳入香港法律，并依此废除了与之抵触的过时苛刻法案，给香港人民基本的人权保障。但早在1985年发布的《两国声明》中以及1990年通过的《香港基本法》中，中央人民政府已经明确向香港人民承诺了一系列过去在港英政府治下享受不到或者享受有限的人权。而且《基本法》作为香港地区的“小宪法”，又是全国人大颁布的国家法律，其法律地位本身就高于香港立法局颁布的地方法规。港英政府抢先颁布《人权法案》，可以说既没有必要，也混淆了其和《基本法》的上下关系。而且该法案还给了香港地区法院一项近乎违宪审查的权力，法院可以以立法局法案与《人权法案》冲突为由从而废止法案。不仅香港历史上之前任何一个法院都未曾拥有这种权力，甚至英国历史上之前任何一个法院都未曾拥有过类似的权力。经过五年的历练，等到新的终审法院在1997年7月1日成立的时候，香港法院系统已经积累了丰富的违宪审查的经验，崛起为香港政治的第三极。

**通过这一系列动作，港英政府基本完成了所谓的政治改革，成功的将香港过去的行政主导体制改成了现在的三权分立制，可以说是活生生的在英国单一议会制的体制内嫁接了一个美式的“政治特区”。**虽然这些改革屡屡遭到中央人民政府的抨击，甚至在1992年另起炉灶，成立香港临时立法会与之抗衡，并在回归后废除了部分严重妨碍新特区政府施政的旧法案，但这些举动都被港英政府及港内外媒体描绘为反民主反自由的“专制暴政”。

香港民众和政客仅仅短视地看到了所谓民主化改革给予了他们前所未有过的权利，却高估了自己是否具备充分行使民主权利的能力。稳定的民主制是需要对民众进行长期训练才能建立起来的，美国建国前各州人民已经投票自治了上百年，而英国议会制则有数百年的历史。突然到来的民主通常会催生暴民政治，不仅古希腊，大革命时期的法国和民族解放时期的亚非拉各国无法回避这一问题，甚至连独立后的美国都未能幸免。同样的配方，分量合适是救人的良药，分量过多就是害人的毒药。依靠着香港良好的法治环境，香港在部分民主化后的二十多年间虽然并未出现暴民制，但来民粹主义势力坐大，已经从体制内的良性对抗发展为街头政治。从现在的结果来看，中央政府当初的举动才是真的出于对香港长治久安的政治考量，而非简单取悦民众的短期行为。但这些良苦用心到现在都不为部分港人所理解。

三权分立下的香港不仅没有享受到该制度的优势，反而因为香港政治发展程度的局限而继承了一系列该制度的缺陷：立法行政之间缺乏共识，港府施政困难屡屡碰壁，良善政策遭到恶意解读，终审法院盲目司法能动，民众遭到蒙蔽煽动……而这一切都可以追溯到英国对香港推动的所谓政改上来，可以说这些改革让一个以高效廉洁著称的政府逐渐沦为一个令不行禁不止的半瘫痪机构。中央为恢复香港过去行之有效的行政主导制可谓苦心孤诣，直到几年前人大委员长吴邦国还在港媒面前重申对行政主导制的支持，大力反对三权分立制度在香港的发展，但这些金玉良言香港民众不仅听不进去，还被当做中央制约香港民主发展的新证据遭到百般嘲讽。

香港未来

正如我们所知道的，“一国两制”终究是一个暂时政策，但该政策并不会因为民主派所说的“同化”“洗脑”政策所终结，而将因为陆港经济文化各方面差异的不断缩小而自然终结。经过30多年的改革开放，中国内地已经取得了举世瞩目的经济文化等各方面事业的巨大发展，内地各级政府如今都已经积累了深厚的市场经济管理经验，内地的一线城市在发展水平上已经赶超了香港，内地的企业早就跳出香港展开全球竞争。可以说陆港关系较1984年已经发生了根本性的扭转，香港过去所拥有的各种历史优势已经所剩无几，假如香港政经界依旧安于现状甚至内斗加剧，很快被二线三线城市赶超的一天指日可待，到时候再拘泥于一国还是两制的讨论恐怕就彻底失去意义。而“泯然众人矣”的香港是否还能如30年前那样得到中央政府的垂青，享受一系列政策优惠和倾斜，恐怕是一个值得所有港人思考的问题。