媒体分析纪检双重领导制：中央将掌省级纪委书记提名权、任命权

十八届三中全会闭幕后，“加强反腐败体制机制创新和制度保障”写进会议公报，此后中纪委又连续释放“完善纪检双重领导体制”的信号，这再度引起舆论对于未来纪检体制改革方向与步骤的讨论，主要新闻网站都在头条或要闻位置突出处理。据《21世纪经济报道》援引分析人士消息称，以往几年的任职情况表明，一定程度上中央掌握了省级纪委书记的提名权和任命权，打破了过去由地方党委提名本地纪委书记的惯例。据中纪委监察部特邀检察员任建明德解读，这次可能会出台一些规定，限制党委部分领导以不适当方式干预反腐败工作，防止出现“屁股指挥脑袋”现象。

11月14日，中纪委监察部召开会议传达十八届三中全会精神。中央书记处书记、中央纪委副书记赵洪祝强调，要深化和完善纪检双重领导体制。

中纪委“全覆盖”：向中央党务部门派驻纪检机构

中央纪委将向组织、宣传、统战等中央一级党务部门派驻纪检机构，同时改进巡视制度，做到对地方、部门、企事业单位全覆盖。

11月13日，即党的十八届三中全会结束后第一天，中央纪委常委会在北京召开会议，传达学习党的十八届三中全会和习近平总书记重要讲话精神，并结合纪检工作实际，就落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》作出部署。

引人注目的是，会议公布的信息称：中央纪委“要立足当前、着眼长远，研究制定纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化的意见，注重制度设计的细节”。

同时，“制定全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构的指导意见。与时俱进地修订《中国共产党巡视工作条例（试行）》，改进中央和省区市巡视制度，做到对地方、部门、企事业单位全覆盖。”

具体化“纪检双重领导制”

纪律检查工作双重领导体制，是指中国共产党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作。

在中国共产党历史上，纪检工作领导体制，大致经历过“三个阶段”的演变过程：第一阶段“与同级党委大致平行”，即纪委对党的代表大会负责，这主要是在1949年之前；第二阶段，“党委单一领导体制”，时间大致在1949年至1982年之间；第三阶段，为“双重领导体制”，1982年9月6日，中共十二大通过的《中国共产党章程》中规定，“党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作”，这一原则延续至今。

湖南省纪委一位官员介绍，《党章》对于“纪检工作双重领导制”的规定是原则性的，缺乏配套的制度予以具体细化，比如究竟是什么事项，是以同级党委领导为主，什么事项，是以上级纪委领导为主。

这位官员称，就他的工作体会而言，这些年，在纪检人事问题上，是以同级党委领导为主；而业务工作中，则由中央纪委为主，“比如省纪委的常委人选，由同级党委提名，并基本可以决定，当然还需要报中央纪委批准；而反腐工作的重点，如加强党风廉政建设、落实八项规定，这就是由中央纪委直接部署下来”。

实际上，2003年12月，中共中央颁布实行的《中国共产党党内监督条例》（试行），也规定，“党的地方和部门纪委、党组纪检组可以直接向上级纪委报告本地区、本系统、本单位发生的重大问题”，也是“双重领导制”的一种体现。

有接近中央纪委的人士则对本报记者称**，在人事问题上，如最重要的省级纪委书记的产生，“双重领导制”的模糊性体现得比较突出。**

如在2006年，省级党委换届，15个调整的纪委书记，有10个是来自外地或中央纪委。2011年年底至2012年6月，进行换届的29个省级党委中，由中央“空降”或异地迁任的省级纪委书记，有16人。

该人士表示，这表明一定程度上中央掌握了省级纪委书记的提名权和任命权，打破了过去由地方党委提名本地纪委书记的惯例。而此次中央纪委提出双重领导体制“具体化、程序化、制度化”，就是要将过去一些不成文的规定，予以成文；将过去职权划分不是很明确的地方，进行明确。

中纪委书记王岐山

中纪委监察部检察员解读纪检“双重领导制”：防止“屁股指挥脑袋”

2013年11月13日，北京航空航天大学公共管理学院教授、博士生导师、中央纪委监察部特邀监察员任建明做客新华网访谈室，解读十八届三中全会与反腐倡廉。图为任建明解答主持人问题。新华网

“我觉得这是一个变革的积极信号，是一个重要的开始。”对于官方近日释出的中共纪律检查工作“双重领导体制”话题，北京航空航天大学公共管理学院教授、中央纪委监察部特邀监察员任建明教授如是评价。

专家指出，纪律检查工作双重领导体制，通常是指中共地方各级纪委在同级党委和上级纪委双重领导下进行工作。

一直以来，舆论对于地方纪委接受同级党委领导的“同体监督”收效看法不一，有关“纪检机构垂直管理、异体监督”的呼声不时见诸报端。

“目前纪委在监督体制上，存在同级监督不力或监督过软的问题，特别是对党委一把手的监督。” 中国政法大学副校长马怀德向马怀德和任建明都是研究反腐的权威专家，不仅曾多次参加中纪委座谈会，在去年底的座谈会上还曾向中央政治局常委、中纪委书记王岐山谏言，提出反腐败法律制度创新等举措以推动反腐败进程。

马怀德也认为纪检工作双重领导体制“是一件很重要的事情”，他说，这种体制变革，对于改变中国反腐倡廉形势，特别是对查处腐败案件，具有积极意义。

其实，现行体制机制存在的问题亦引起高层重视。**今年8月的中共中央政治局会议，强调“要改革党的纪律检查体制，完善纪委派驻机构统一管理”。**观察家敏感地觉察到，这一表述，不同于此前“改革和完善党的纪律检查体制”的说法，关于纪检体制改革的讨论也持续升温。

“中国反腐败体制机制创新，目前已有广泛共识，此时正式提出“双重领导”的制度设计，是一个重要开始。”作为一名长期关注反腐问题的学者，任建明在接受中新网记者采访时对此表示欢迎和期待。

在任建明看来，中共高层提出完善纪检双重领导体制，并指出“注重制度设计的细节”是一大进步，“彰显中央直面问题的态度，如果讳莫如深的话，就没有改变的可能。”

“纪检体制的改革，其实不只是纪检系统的问题，而涉及到中共这个执政党的治理结构问题。敏感性很高，难度很大。”任建明说，这不仅将对反腐败工作产生影响，对整个政治体制改革都将产生影响。

谈及如何“深化和完善党的纪律检查工作双重领导体制”，任建明认为，因为党章相关表述较为宏观，所以这次可能会出台一些规定，限制党委部分领导以不适当方式干预反腐败工作，防止出现“屁股指挥脑袋”现象。

马怀德则表示，“双重领导”主要涉及人、财、物三方面，尤其是人，所谓的双重领导、垂直领导或者同级领导，主要是负责人的任命和选拔，即对谁负责，这是最关键问题。

巡视工作全覆盖

对于派驻机构的事项，在党的十六大前夕，中央纪委开始实施派驻机构由中央纪委“直辖”的试点。

2002年10月底，中央纪委按照“调整职能、理顺关系、总结经验、有序推进”的要求，在当时的卫生部、国家工商行政管理总局进行派驻机构的试点工作；2003年8月，又在国家发改委等5个部门开展了派驻机构统一管理的扩大试点工作。

2003年12月，中共中央颁布实行的《中国共产党党内监督条例》（试行），明确规定“纪委对派驻纪检组实行统一管理”。随后，中央纪委开始对派驻机构实行统一管理。

派驻机构实行统一管理后，原来由中央纪委和驻在部门党组双重领导改为由中央纪委直接领导，派驻机构的工作直接对中央纪委负责，重要情况和问题可以直接向中央纪委请示、报告，派驻机构也可以直接决定立案调查驻在部门有关干部的重要案件，派驻机构干部的考察考核、提拔任用则由中央纪委直接负责。

在2005年前后，当时的中央纪委共对外派驻机构56个，后经过数次政府机构改革，派驻机构也进行了新增或撤并。

2013年11月8日，中央纪委监察部对外发布其派驻机构及与其合署办公的内设机构纪检组组长（纪委书记）名单。通过这一名单，可知截至2013年10月14日（名单统计日），中央纪委监察部对外派驻的纪检组，为51个。

这51个纪检组分布在：“两高”，即最高人民法院、最高人民检察院；47个“国务院组成部门、直属机构、办事机构、直属事业机构、直属特设机构”。

上述接近中央纪委的人士对本报记者表示，在中央一级党和国家机关，如组织部、宣传部、统战部，全国人大、全国政协等，虽然没有中央纪委监察部的派驻机构，但均有各自的纪检员，中直机关也设有专门的纪工委。

此次中央纪委常委会提出“制定全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构的指导意见”，预示着中央纪委将向这些部门派驻专门的纪检机构。此前的2013年8月27日中央政治局会议上，也提出要“完善纪委派驻机构统一管理”。

应该指出的是，作为国务院组成部门的审计署，除对地方派出特派员办公室外，亦对中央一级党和国家机关派出了25个审计局，其中包括“宣传审计局”。

上述接近中央纪委的人士则对本报记者表示，实际上目前中央部门就有98个，内地各省、直辖市、自治区有32个，央企113家，还有31所副部级高校，以及若干其他事业单位，以上总数可达到300家左右，“**以目前每年20个巡视组的规模，需要十几年的时间，才能巡视完一遍；**各省市自己的巡视中，也存在类似的问题。显然，这不能满足‘全覆盖’的要求，所以提出要改进巡视制度。但具体做法，还有待细节的公布。”

中纪委监察部对外派出的51个纪检组所在机构名单

国家发改委、教育部、科技部、工信部、国家民委、民政部、司法部、财政部、人社部、国土资源部、环保部、住建部、水利部、交通部、农业部、商务部、文化部、卫计委、人民银行、外交部、公安部、审计署、侨办、海关总署、国税总局、工商总局、质检总局、新闻广电总局、体育总局、药监总局、安监总局、林业局、粮食局、旅游局、国防科工局、铁路局、烟草专卖局、气象局、地震局、知识产权局、海洋局、统计局、民航局、国资委、新华社、中国科学院、中国社会科学院；1个党的机构，即党的机关报人民日报社；1家央企，即国家电网。

综合《21世纪经济报道》、中新网、人民网等消息