张军谈三中全会公报：“顶层设计”一定要有纠错机制
**十八届三中全会闭幕后，观察者网专访复旦中国经济研究中心主任、经济学教授张军，请他谈谈对全会公报的认识与感想。**三中全会决定建立中央全面深化改革领导小组和国家安全委员会。张军教授对全面深化改革领导小组和“顶层设计”提出了独到的见解，王义桅教授、冯绍雷教授、学者刘涛等对国家安全委员会的看法另见《成立国安委 应对大安全挑战》。
以下为张军访谈全文。
观察者网：三中全会《公报》提出要加强顶层设计和摸着石头过河相结合，之前很少正式提“顶层设计”，讲的都是“摸着石头过河”，这种变化意味着什么？
张军：这可能与经济学界近几年强调“顶层设计”的重要性有关。现在有很多问题，看来是很清楚的，逻辑上应该能理得顺。我们应该能在顶层上有所设计。
顶层设计适用的地方应该是要存在改革方案之间的联动性。如果改革可以拆分进行，就像上世纪80年代那样，改革方案就不一定要顶层设计。现在强调改革的顶层设计，可能就是因为那些可以拆分的改革已经完成，剩下的都是彼此关联的改革领域。
三中全会的起草小组或相关的智库机构多少都会受近年对“顶层设计”这种强调的影响，所以在政府层面上慢慢地由部委来负责起草《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，以及后续更详细的改革方案。
但我觉得“顶层设计”提法有可能会被过度解读。有两点要注意：
第一，“顶层设计”的方案不是从书本得来的，也不是从逻辑上推理，是以自然实验为基础的。在“顶层设计”中也要大规模地对基层、地方的各种实验进行总结。
比如土地流转的问题，这些年大家对此进行了多方面、高频率地研讨。对很多像四川这类“自然实验”的情况有较多介绍和研究。在此基础上对比着看，不同地方有不同的做法。这些在很大程度上会影响到高层的基本思路，并被高层吸收。
第二，在自上而下推进的过程中，各地方条件不同，还要给予地方进行修补、调整的权力，否则就会变成机械强推，丧失纠错的机会。“顶层设计”一定要有纠错机制，要和差异化地方条件相结合。
观察者网：是不是说“摸着石头过河”已经过时了？不能指导现在的改革了？
张军：在现在改革的新阶段，很多问题的思路应该已经比较清晰了，这些基层自然实验也可以借鉴相关国家在相似阶段的一些成功做法。我想在这种情况下，很多改革也许不再需要“摸着石头过河”的方式了。
但是，改革相对来说是经验式的，不是演绎式的，不是逻辑上推出来的，要有修改，上下要有互动。
“摸着石头过河”的含义有两层：
第一，我们不清楚该怎么做，缺乏相关知识，走一步退两步，是个试错的过程，不知深浅，只能摸着石头过。
第二，方式是渐进式的，改革不能走极端，不能是激进式的。要有稳健、稳妥的办法。接下来要推进的很多改革很难用激进的方式推行，不能框死一个时间表，不能简单照抄，不能在很多问题上说一夜之间全部怎样。环境成熟的地方可以快一点早一点。现在提出的“先行先试”也带有一定经验主义的色彩。
理论上说，“顶层设计”的逻辑是“构建主义”的，不是经验主义的。经验主义就是要依赖自然实验，然后慢慢进行引导、推广。现在强调的就是，很多事情在基础层面有了足够的积累，还需要总结出来，在全国层面找到最大公约数，写出方案，进行推广。
观察者网：也只是提到了“顶层设计”，并没有说某一个具体的措施。
张军：没有。
观察者网：“全国深化改革领导小组”算不算“顶层设计”的举措？
张军：80年代提“摸着石头过河”改革的时候也有一个小组，国家经济体制改革委员会，“体改委”，那个是国务院的。现在这个是党中央的。这是一个区别。
这起码表明共产党已经把改革当成持久战了，没有交到政府手里，要亲自来抓。党中央是设计者和监督者，政府是执行者。这也强化了共产党对改革的领导。
“顶层”的改革机构在80年就有了，其实已经存在23年了——1980年至2003年。国家发改委中的“改”就是“体改委”。
观察者网：公报中说“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，之前强调的是“市场的基础性作用”，这个变化意味着什么？
张军：这是对过去十年来思想、学术、理论层面的总结。这些年在政府与市场关系方面处理是有所偏差的。“国进民退”的问题还在加强，市场基础性的作用没有得到充分发挥。
这次的变化是共产党对理论界和思想界的讨论的认同，在改革总体方向上，对市场的作用的重视进一步提高。
观察者网：就是会更看重市场。
张军：对。减少政府对市场的干预。这是对过去十年做法的校正。
观察者网：怎么理解“更好地发挥政府的作用”呢？
张军：相对过去十年，这次更加强调市场的作用。但这并不是否认政府继续发挥作用。市场与政府的关系，这次并没有做很好的定义和表述。这就涉及到将来政府在很多领域退出干预。但政府退出干预不等于政府不做事情。这就是政府职能的问题。
过去三十年，我们进行过六七次政府职能的改革，但实际上一直没有处理得很好。这次可能到了要下大功夫实现政府职能转变的时候。
也许有一个表述更合适：我们未来改革深化的方向是要建立一个有效的市场机制，同时也要有一个有为的政府，政府还是要发挥积极作用的。关键问题是不能过多干预，政府可以退到能做得更好的位置上去。
政府在哪些行业会做得更好，在不同行业、领域也不一样。下面的方案应该比较具体，比如基础产业、战略性行业，政府的变化应该比较小。在公益性与盈利性的，竞争性的与垄断性的，这些不同的产业中，政府应该是什么角色，都要仔细研究。
在方案上，是要细化到具体的行业与领域的。作为党中央的文件，只能给出基本原则，强调市场的作用，政府要更好地发挥作用。
观察者网：《公报》提到“深化财税体制改革”，“建立现代财政制度”，说明财税体制有可能做重大调整。这是要克服以往财政制度的哪些弊端呢？
张军：财税问题要回到1994年1月1日推行的分税制。分税制的整体框架还是值得肯定的。这是中央与地方相对稳定的财税关系，也约束了双方在谈判、博弈中的不规范性。
二十年过来了，地方政府的支出，与地方收入占国家收入的比重有些不匹配，改革无非就是让它匹配。匹配有两个方向：
一是增加地方政府在全国财政税收的比重。比如地方政府主要收入来源是不是要依靠房产税、消费税、遗产税这些直接税呢？
二是减少地方政府承担的支出责任，把地方的一些支出集中到中央政府来。
到底是哪个方案，我个人看法：
中短期方案是减少地方政府承担支出。就是说把涉及到老百姓切身利益的公共支出，像退休、养老、教育这些保障的支出由中央政府买单，就是中央托底。长远期方案是让地方政府慢慢增加财政收入。
我觉得2020年前，上收地方政府支出权应为主要方案。
观察者网：那地方政府怎样增加自己的收入呢？
张军：这就变得没那么紧迫了。公共支出项目改为中央政府负担，地方政府需要在分税制度框架中，解决融资渠道过度依赖银行的现状。
这可能会出现一个配套的改革，要允许地方政府自己去发债。“地方建设债”，在2015年前可能会试点，2015年后要推广。让地方政府的财政一方面依靠银行，一方面依靠市场。
观察者网：减少地方政府支出与地方债有关系吗？
张军：现在地方债规模已经很大，如果地方政府支出压力依然很大，而且融资渠道单一，过度依赖银行，难以改变现状。
中央政府假如负责了很多支出，就减少了地方政府的很多压力，既调整了融资渠道，也降低了地方债的风险。中央政府有一半的财政收入，支出比重只占全国不到20%，所以有提高的空间。
观察者网：《公报》提出“建立城乡统一的建设用地市场”，您怎么理解？
张军：这涉及到了土地流转问题。经济学家中还有争议，背后有一个思路就是“同地同权”，农村建设用地应该与城市建设用地一样，应该由农村集体与农民共同分享土地增值收益。
过去这些年，地方政府有很多自然实验，如果解决了同地同权，大量农村建设用地进入二级市场流通，农民能分享到增值收益；不像过去由政府介入，在一级市场征收土地。这样农民就作为土地财产的分享者，随着中国经济增长，财产收益也获得增长。
这其实是个平权运动。同时也有助于缓解城市建设用地紧张。
观察者网：《公报》并没提到房地产调控，是不是有意避开房地产调控这个话题？
张军：这个问题政府很难做出承诺。从过去经验看，光调控，但供给层面问题没解决，不会收到很好的成效。如果农村土地流转能解决，那土地供给问题也能得到缓解。
观察者网：这次对金融市场改革提的也比较少。
张军：这个问题，在公报中就提了一句，“完善金融市场体系”。其实，上海自贸区已经有了对金融改革的设计。金融改革还是三点：一、资本市场开放；二、利率市场化；三、人民币的国际化。
这三点目前都是有风险的，我觉得最高层并不想在短期内给出时间表。先拿上海自贸区进行实验。
到目前上海自贸区在这三点也没有拿出方案来。2013年10月25日，上海市委书记韩正接受胡舒立采访时说，上海自贸区对金融的这三点会有一个方案。即使出来，也要两三年后才看得出来有没有可能复制到全国。
观察者网：最后，想问下您对《公报》中哪些点最感兴趣？
张军：两个。一是“中央成立全面深化改革领导小组”，这是否意味着有这样一个分工——共产党负责统揽和督导改革，国务院负责改革方案的设计与执行。会不会是这样分工？这是有意思的地方。
二是政府与市场关系。改革开放以来，改革的方向与重点一直就是政府与市场的关系。为什么这次提到这样的高度？
这可能反映出，对于过去十年在宏观政策上的一些失误，政府进行了一些反思。如果没有这十年，从朱镕基时期直接跳到现在，那把“处理好政府和市场的关系”上升为“核心问题”就显得多余了。
这次重新达成共识，要坚定不移地市场化，应该说是很大胆的说法。
复旦中国经济研究中心主任、经济学教授张军