王绍光、樊鹏：中国政策研究机构的基本情况

本文节选自王绍光、樊鹏所著的《中国式共识型决策：“开门”与“磨合”》“政策研究群体的参与和影响”一章。在这一章中，作者讨论了中国决策体系的发展以及实际影响。本文为其中第一部分“中国政策研究机构的基本情况”。作者授权观察者网独家刊发。

《中国式共识型决策：“开门与磨合”》封面及作者之一王绍光

改革开放以来，中国的政策研究机构和智库经历了飞跃式的发展。据估算，截至2009年，中国约有2500家大大小小的政策研究机构或智库，总共拥有35000名左右的政策研究人员。

这些数字远超一些西方机构的估测（一项旨在对各国公共政策研究机构影响力进行排名的报告提出中国的政策研究机构仅74家），但仍然可能低估了中国政策研究群体的实际规模。按照政策研究机构本身及所隶属部门的性质，当代中国的政策研究群体基本可以划分为四类。

民间政策研究机构

民间政策研究机构主要指那些不隶属于任何政府部门或单位的、独立的政策研究者或研究机构，也包括那些依靠市场机制独立运作的民间智库。民间政策研究机构起源于20世纪80年代，起初多数以经济政策为主，从90年代开始在研究学科、意识形态等方面逐渐出现分化，数量也日渐增多。

目前中国的民间政策研究机构，既有综合性机构，如“经济体制改革研究会公共政策研究中心”，也有长期专注于个别政策领域的机构，如“天则经济研究所”、“21世纪教育研究院”、“洪范法律与经济研究所”等。

民间政策研究机构的研究人员大多来自其他机构，而不是全职受雇于民间机构；共同的研究兴趣与意识形态倾向把他们联结到一起。

学术部门下属的政策研究机构

学术部门下属的政策研究机构主要包括中央与地方各层级的社会科学院，以及中央与地方各层级大学下属的政策研究机构。

在中国，社会科学院系统包括中国社会科学院（CASS）以及全国31个省级单位（省、自治区和直辖市）、15个副省级城市以及其他部分城市的社会科学院。根据本研究对各层级社会科学院网站所公布的研究人员的数字估算，除中国社会科学院约3200名研究人员外，31个省级单位社会科学院研究人员配备约5000人，市级（包括副省级城市）1000人，其他城市的社会科学院约600人，总数接近10000人。

图1和图2分别显示各省级社会科学院及副省级城市社会科学院在职研究人员的规模。随着地方社会、经济的发展，各地方社会科学院的政策研究职能越来越强，许多地方的社会科学院成为地方政府不可或缺的参谋助手。

图1 各省级社会科学院研究人员数量

图2 15个副省级城市社会科学院研究人员数量

另外，越来越多的城市开始成立自己的社会科学院，如近年来山东等省的许多城市（如东营、潍坊、日照、临沂、聊城、连云港、宁波、台州等）都专门成立了本地的社会科学院，决策者希望新成立的机构能够认真研究地方政府与社会面临的各类问题，积极发挥政策研究和咨询的功能。

学术部门下属的政策研究群体还包括中央与地方各层级大学下属的政策研究机构。截至2008年，中国有普通高等学校2263所，其中能够培养研究生的高等学校有479个。这479所大学几乎全部建有政策研究机构，有些大学（如北京大学、清华大学、中国人民大学）甚至建有几十个政策研究机构。

这些政策研究机构，有些属于大学内部独立的研究中心或研究院所，比较著名的如北京大学中国经济研究中心（CCER）、清华大学国情研究中心（CCS）、清华大学布鲁金斯研究中心（BTC）以及北京师范大学社会发展与公共政策研究所（2009年改为社会发展与公共政策学院）等机构；另外也有些隶属于大学的各类学院，如中国人民大学卫生医疗体制改革与发展研究中心隶属于该校的公共管理学院。

党政部门下属的政策研究机构

党政部门下属的政策研究机构指各级党委、政府下属的行政性的、具有政策研究功能或承担部分政策研究职责的部门。按照这些部门的不同性质，可以分为以下四类：

第一类是党校和行政学院。

党校和行政学院是中央和地方各级党委政府下属的负责党政干部轮训的机构。比如著名的中央党校就是负责轮训和培训中国共产党高中级领导干部和马克思主义理论干部的最高学府；国家行政学院则是负责培养高中级公务员和政策研究人才，提供政府管理政策咨询、开展公共管理等领域理论研究的机构。

以上二者均具有政策研究功能，中央党校的政策研究工作主要以研究建设中国特色社会主义重大现实和战略问题为重点，以调查研究为基础，结合国内国际形势的发展变化进行理论创新，为中央决策服务。

国家行政学院的政策研究则更加偏重于行政体制改革方面的战略，如从2003年起国家行政学院与欧盟联合启动的“中欧公共管理项目”，其中一项重要的内容就是“战略政策研究”，即围绕重要的中国国家战略问题每年选择一个适当的专题，以国家行政学院为平台，通过宏观的战略政策讨论及专业化的分析研究，为中央各部门（以人力资源和社会保障部及中央机构编制委员会办公室为重点）和地方各级政府做好咨询服务工作，并出版研究成果。

各省市都有自己的党校与行政学院，有些地方甚至县一级也设有党校。

 第二类是各级政策研究室。

中央各部委以及地方各级党委、政府内部都设有单独的政策研究室，前者主要承担对本部委的核心职能和政策制定进行研究，并向部门领导提供政策咨询的职责，后者则主要承担对本地区经济和社会发展中的重大问题进行研究，并向地方党政领导提供政策咨询的职能。

部委一级的政策研究室发挥着重要的内部研究功能，如国家发展和改革委员会政策研究室，主要承担部门领导交办的任务，重点研究国民经济和社会发展重大战略、方针和政策以及经济体制改革中全局性、综合性的重大问题。又如商务部的政策研究室，则主要完成部门领导交办的任务，研究经济全球化与世界经济贸易发展趋势等重大问题，提出对策建议。

地方各级政策研究室，主要指省、市两级党委、政府内部的政策研究室。但是值得注意的是，最近几年县区一级政府成立政策研究室的也不在少数，例如处在全国行政改革前沿的广东省佛山市，就在综合改革试验的过程中率先在县区一级探索组建决策咨询和政策研究室，作为区委、区政府的重要决策咨询机构，负责本县区内部体制改革、发展战略、政策咨询、民意调查等重大问题的研究。

第三类是各级地方参事室。

除了政策研究室以外，全国有28个省、自治区、直辖市以及11个副省级城市还设有参事室。地方参事室是具有统战性质的战略咨询机构，各级地方政府授聘的参事都是地方的博学之士、社会名流和专家学者，凡设立参事室的地方政府，大都设有文史研究馆，它们是推进地方政府决策科学化、民主化的一支重要力量。目前全国地方政府参事约1000名。

从近年来的发展来看，地方参事室影响地方政策制定的力度越来越大，尤其是在经济发达地区，地方政府的参事室已经不再满足于被动地完成本级党委政府交办的咨询任务，而是通过更积极主动的行动影响地方重大政策的制定，这一趋势主要体现在三个方面。

首先，省内参事室资源整合力度加大。例如浙江省参事室，近年来通过整合省内智力资源，主动组织人力对各层级行政体制进行了大量独立调研，并向地方决策者递交专门报告。他们最早向浙江省委省政府提出“行政管理体制回归省直管”的对策，对后来的改革起到了巨大的推动作用。

其次，跨省参事室之间横向联动加强。例如上海市参事室近年来牵头组织了长江流域13个省、市的政府参事就开发长江黄金水道问题展开了联合调研，调研组提交的建议得到了国务院领导的重要批示，并引起交通部的高度重视。

最后，中央与地方参事室纵向联动加强。地方参事机构有时也会面临一些自身无法破解的政策难题，如有些政策会涉及更多的部门、行业利益，甚至涉及管理体制之间的协调及全局性的重大问题。例如浙江省参事室在2007年就针对几十年来由于体制问题没有得到解决的“富春江船闸碍航‘瓶颈’改造工程”，通过与国务院参事室联动努力，尝试解决这一问题。

第四类是党政部门成立的专门研究机构。

除了在党政机关内部设立专门政策研究室（处）外，中央各部委和各级地方政府还设有专门的研究机构，它们一般都是各部委或地方政府直属的事业单位。

在中央一级，有国家发展和改革委员会下属的宏观经济研究院、卫生部下属的卫生经济研究所、财政部下属的财政科学研究所、农业部下属的农村经济研究中心等机构（表1）。这些研究机构的主要职能，在于开展各项与本部门职能相关的理论政策研究以及对各项决策进行可行性分析，为决策提供咨询意见。在地方，各级党委政府和各职能部门还设有大量事业单位性质的专门研究机构，如中国（海南）改革发展研究院、上海国际问题研究院等。

表1 各部委（含国家局）直属事业单位性质的政策研究机构（2008年机构设置）

中共中央和国务院下属的政策研究机构

中共中央和国务院下属的政策研究机构包括国务院发展研究中心、国务院参事室、国务院研究室以及中共中央政策研究室。这四者都是综合性极强并直接服务于最高决策者的政策研究机构，后二者同时还具有部际协调的功能。

国务院发展研究中心是直属国务院的政策研究和咨询机构，主要职责是研究国民经济、社会发展和改革开放中的全局性、综合性、战略性、长期性问题，为党中央、国务院提供政策建议和咨询意见。

自1981年成立以来，国务院发展研究中心积极参与了国民经济和社会发展五年计划和长期规划的制定，以及各阶段改革开放的重大政策研究和决策过程，并主持或参与了许多重大国家级的研究项目以及一些地区性发展战略和规划的研究，在促进中国的改革开放和发展等方面，做了许多开创性的工作。

国务院参事室是统战性及咨询性的机构，现任50余位参事均由国务院总理聘任，他们大多是民主党派成员和无党派人士，也有中共的专家、学者和富有宏观管理经验的领导干部。

其主要职责是围绕党和政府的中心工作调查研究，直接向国务院领导提出意见和建议，共商国是；同时对重要法律法规草案及其他重要文件草案提出意见和建议；密切同社会各界的联系，及时向中央反映社情民意。到2010年为止，国务院参事室向决策层报送建议及调研报告数千件。

2009年11月9日，国务院正式颁布了《政府参事工作条例》，政府参事工作迈入新的轨道。

国务院研究室是承担综合性政策研究和决策咨询任务、为国务院主要领导同志服务的国务院办事机构，下设八个司，负责组织或参与对改革开放和经济社会发展中的重大问题进行调查研究，提出政策性建议和咨询意见；同时还负责分析研究国内国际经济形势、各主要国家经济政策和社会发展政策，提出政策建议。

中共中央政策研究室是中国共产党的最高智囊机构，主要职能是负责分析国家情况，并起草中共中央的主要文件、草案、报告；对党的建设、思想理论重要课题和中央重大决策进行可行性研究，提出政策性建议；对全国经济、社会、政治形势进行跟踪、收集、整理、分析，报送党建和思想理论方面的重要综合信息、动态；为中央决策提供建议和咨询等。中共中央政策研究室下设十个研究局，其中社会研究局为2007年新设。

前文所述的四类政策研究群体，是当代中国政策研究群体的基本构成。通过比较可以发现，不同类型的政策研究机构，其最显著的差异并不在于其所隶属单位的性质或行政层级的高低，而在于其政策研究的性质与活动的方式。表2从政策分析的性质、主要活动、研究成果、优劣势等几个方面，对这四类政策研究群体进行了综合比较。

表2 不同层次和类型的政策研究群体比较