张茉楠：城镇化持续发展动力何在？

2012年底，我国城镇化水平为53%，说明我国城镇化正处在纳瑟姆曲线的第二阶段。这一阶段的城镇化建设，应以发挥产业集聚效应为主的大城市群作为主要发展方向，把发展城市群放在未来推进城镇化的首要和核心位置。

过度依赖人口红利的城镇化不可持续，未来应发挥大中小城市错落式分布产业集聚效应，吸引农民工就近市民化，这才是可持续城镇化的动力源泉。

未来20年将是我国城镇化进程的重要阶段，中国长期持续的大规模快速城镇化不仅成为经济增长的动力，也是中国经济能否跨越“中等收入陷阱”的重要关键。

国际城镇化发展规律表明，当人均GDP达到3000美元、城镇化率超过50%时，就到了城镇化加速发展的时期。从人均GDP看，按照当年汇率6.2855计算，2012年中国人均GDP达到6102美元，城镇化率达到了52.57%，远低于发达国家同样人均GDP水平时期的城镇化率，具备了加快推进新型城镇化的客观基础和条件。

然而，回顾中国30多年来的城镇化过程，支撑中国城镇化进程的主要是工业化，而工业化之所以能如此迅猛地推进，一是靠中国大量廉价劳动力的优势，二是靠政府主导的大规模固定资产投资，但这两个要素在未来都会发生较大的变化，中国城镇化战略到底还要靠什么动力实现持续发展，将成为摆在我们面前的战略性议题。

城镇化国际经验教训

联合国发布的报告显示，2010年全球城镇化率首次超过50%，这标志着一个世界城镇化时代已经来临。城镇化的作用根本不在于扩大内需，而在于通过城镇化的规模经济效益，以及城市的分工协作带来要素集聚效率的提高。从资源集聚、产业分工以及效率提升的角度看，世界主要国家城镇化进程的经验教训值得中国借鉴和反思。

美国：产业集群推动高水平城镇化

美国是世界上城镇化发展水平最高的国家之一，85%以上的人口住在城镇。据美国人口调查局数据，美国30万人口以上的大城市有13个，20万人口以上的城市有78个，10万至20万人口的城市有131个，3万至10万的有878个，数千至3万的小城市（镇）超过3.5万个。

上世纪70年代以来，在工业化和城镇化的同步推动下，美国在空间布局上逐步形成了以产业集聚为中心的十大城市群：

美国城市群

波士华（Bos-Wash）城市群（支柱产业为金融、传媒、生物科技产业）；“北美五大湖城市群”（Chi-Pitts）支柱产业为制造、运输、商业房地产、零售）；夏兰大（Char-lanta）城市群（支柱产业为金融、生物技术、电信制造）；南加州（So-Cal）城市群（支柱产业为娱乐、金融、生物技术、数字技术）；多布切斯特（Tor-Buff-Chester）城市群（支柱产业为艺术、金融、电影，信息技术）……

日本：产业政策主导下的城镇化战略

日本土地资源有限，实施政府主导下的高度集中的城镇化发展战略，紧密结合工业化进程，对少数几个都市圈实行优先集中开发，在一定的区域内发展由核心城市主导的城市群。

日本推进城镇化的过程中，依托大城市发展的趋势十分明显。

日本的三大城市圈：东京、大阪、名古屋

1950年至2010年，日本城镇化率由53.4%上升到90.5%，50万以上特大城市人口占比从25.7%上升到42.2%。其中，特大城市带动大都市圈发展的驱动效果显著。

在1950至1970年，日本城镇化率由50%上升到70%的阶段，东京、大阪和名古屋三大都市圈人口占总人口比重从30%提高到了47%。

在日本的工业化和城镇化同步推进的过程中，中小企业的快速发展也发挥了重要作用。在上世纪50至70年代，日本中小企业数量从大约30万增长到50多万。

除了通过产业政策推动工业化发展并进而推动城镇化进程之外，日本政府对城镇化的干预主要通过国土资源的合理规划，走集中型城镇化模式，节约土地资源利用。

日本战后成立了国土厅，并从1960年开始先后制定了5次全国综合开发计划，不断调整国家产业布局和基础设施建设安排，大力发展轨道交通和公共交通，促进城镇化在一定区域内的快速发展。

拉美：缺乏产业支撑导致“过度城镇化”

拉美国家有超前城镇化的倾向。二战前，拉美国家的工业化率和城镇化率普遍较低，大多在20%以下。二战后，工业化率变化不大，但城市率快速发展，农村人口在短时间内以爆炸性速度进入城市。到2010年城镇化率高达79.6%，仅次于北美的80.7%，位居世界第二，远高于欧洲的72.8%、大洋洲的70.2%、亚洲的39.8%和非洲的37.9%。大城市人口占比提升较大。

以巴西为例，1950年至2010年，巴西城镇化率由36.2%上升到84.3%，100万人口以上大城市的人口占城市总人口的比重由27.1%上升到47.3%。但是，在较高城镇化水平的背后，在农业劳动生产率下降和城乡差距不断加大的情况下，人口膨胀造成大量农村贫困人口拥向城市求生，造成大量的城市失业人口，形成了典型的城市二元结构问题，引发严重的社会问题，经济发展落入“中等收入陷阱”。

巴西的贫民窟

造成这一局面的主要原因，一方面是工业化落后于城镇化，两者缺乏协调发展。多数拉美国家长期实行进口替代的工业化战略，放弃了比较优势，城市发展与国内经济的联系较弱，导致工业化发展不足。

拉美国家的工业化平均水平目前只有30%左右，工业吸纳劳动力的能力十分有限，劳动生产率提升缓慢，大量进城农民无法在工业领域就业，而只能进入低端的餐饮、批发零售、家政等简单的生活服务业，附加值低，无力在结构和质量上持续发展以支撑城镇化。与此同时，大量农村人口涌入城市但没有相应的就业，形成城市中的贫民窟，导致“过度城镇化”。

中国城镇化进程困境与挑战

我国正处于城镇化快速推进时期，从2001-2012年，我国城镇化率由37.66%提高到52.57%，平均每年提高1.24个百分点，远高于1978-2000年年均提高0.86个百分点的水平，更高于改革开放之前年均提高0.28个百分点的水平，也即我国仅用30多年时间就达到英国200年、美国100年和日本50年才能实现的城镇化水平，然而与发达国家城镇化进程相比，我国存在着许多城镇化的困扰与困境：

困境一：“双低效”

我国经济发展的粗放模式，在城镇化领域也表现突出：集中表现为土地城镇化远快于人口城镇化，“圈地”、“造城”等现象相当普遍。2000-2010年，我国城镇建成区面积扩张64.45%，而城镇人口仅增长45.9%，城市规模扩张明显大于城镇人口集聚。

2013年9月17日，中秋前夕北京堵车

2011年全国城镇化率达到51%，而城镇户籍人口占总人口比例只有35%。可见，统计上的城镇化率比实际城镇化率“虚高”了16个百分点。

事实上，产业结构效益与城镇化效率的“双低效”紧密相关。产业经济效益低减少了城镇财政收入和居民收入，使城镇建设资金来源受到很大约束，直接造成城镇基础设施、公共服务设施等方面的“欠账”，进而降低了产业发展对城镇建设的支撑作用，城镇化效率也因此难以提高。

同时，城镇化效率低又反过来加大了产业发展成本，影响其产业经济效益，使城镇政府经济负担加重，对产业合理布局也造成了巨大阻碍。

困境二：城镇化布局不尽合理

一方面，在进入工业化中期阶段以后，我国工业重型化趋势越来越明显，特别是进入新世纪以来，重工业在工业总产值的比重迅速提高。随着工业结构的重型化，工业资本密集程度快速提高，单位资本带动就业的能力快速下降。

快速推进的重型工业化会对我国农村剩余劳动力转移以及第三产业和城镇化的发展产生不利影响。另一方面，资源要素过于集中于大城市和特大城市，城市建设过于注重规模扩张，人口和产业集聚能力并未相应提高，集和规模效应难以形成，带动国民经济产业结构调整以及吸纳农村劳动力就业的能力不能得到充分释放。

困境三：“半城镇化”代价高昂

30年的城镇化大潮中，2亿多进城的农民工实现了职业转换、地域转移，但没有实现身份的转变，遂称之为“半城镇化”。“半城镇化”严重影响了我国城镇化质量，城镇化发展潜力受到削弱。

国务院发展研究中心课题组（2011）的调研报告显示，一个典型的农民工（包括相应的抚养人口）市民化所需的公共支出成本共约8万元。其中，远期的养老保险补贴平均约为3.5万元，住房和义务教育等一次性成本约为2.4万元。

农民工

然而，当前“人口红利”已经呈现出日益衰减的趋势，“半城镇化”导致的过高社会代价甚至超出了农村劳动力廉价所带来的收益，过度依赖“人口红利”来推动城镇化的未来发展将不可持续。

大城市群应为城镇化发展方向

结合发达国家城镇化发展过程中的经验和教训，反思中国城镇化模式的种种现实挑战，我们应在城镇化发展战略中进行战略创新和科学路径的顶层设计。

2012年底，我国城镇化水平为53%，说明我国城镇化正处在纳瑟姆曲线的第二阶段。西部民族地区（西藏、新疆、广西、宁夏）城镇化水平平均为40%左右，比全国城镇化水平低，但也处于第二阶段。我国大部分地区还处于纳瑟姆曲线的中期阶段，这一阶段的城镇化建设，应以发挥产业集聚效应为主的大城市群为重要发展方向，把发展城市群放在未来推进城镇化的首要和核心位置。

大城市经济群是工业化和城市化发展到一定阶段的产物，是一种集约、高效的空间组织形式。发展大城市经济圈的主旨就是要优化区域内的资源配置，通过强化空间集聚效应，形成空间经济合力和内聚力，增强国土空间的综合承载能力。大城市群通过极化和扩散两大效应，调动、控制和管理区域资源，并着力强化城镇化基础设施和合理的产业空间布局。

城市群作为未来城镇发展和布局的主要形态，这是由我国城镇发展现状决定的，也符合未来产业发展布局和区域分工的实际需要。一方面，经过多年发展，我国已经形成了数量众多的中小城市和小城镇，大城市的发展也初具规模。

为防止重蹈拉美城镇化覆辙，中国未来的城镇化更多应强调人的城镇化而不是土地的城镇化，这要求更加紧凑和集约型的土地使用和城镇布局，更紧密的城镇间和城乡间产业关联和配合，更高的物流和通勤效率，以及更多的就业机会和持续创造就业的能力。

在高空进行作业的工人

因此，下大力气推进以高速公路、铁路、机场、港口、水利为重点的新一轮基础设施建设，吸引产业向中小城市、城镇转移，是推动人口城镇化的基本前提。

未来的城镇化既不是简单侧重于发展大城市，也不是侧重于发展中小城市和小城镇，而是着力发展以大城市或特大城市为核心、中小城市错落式分布、兼顾城乡发展、兼顾产业合理布局、保证高效通勤的城市群、产业聚集群分布。

要着力打造“国际性大都市”、“世界性城市”为依托的城市群和城市带，这种城镇化的空间组织形态由现代交通连接，在不降低大城市规模经济和集聚效应的同时，又能防止单个城市过度扩张带来的“城市病”。

相对集中的布局，还可以避免分散型城镇化带来的土地浪费，确保粮食安全，保护土地和生态环境；中心城市以外的其他城市和小城镇，作为产业支持中心或配套服务中心，提高区域内产业集聚能力。