刘元海：日本福利制度的恶性循环

9月17日，荷兰国王威廉·亚历山大沉痛地宣布了荷兰王国从此终结“福利国家”制度。亚历山大国王的布告，再次引发了世人对所谓“福利国家危机”的关注。

自从2009年欧债危机全面爆发以来，国际和国内舆论便从未停息过对“福利国家危机”的分析和评论。随之而起的，是一股针对欧洲“福利国家”体制反思和批评的思潮。其基本观点认为优渥的福利制度是欧洲“福利国家危机”的根源。过高的福利提升了劳动力成本，削弱了经济竞争力，同时造成了一种依赖文化，工作伦理因此出现问题。另一方面，民主政治无法抑制民众日益膨胀的福利需求，主张限制或削减福利制度的政党很难得到选民支持。

几乎与欧债危机同步，作为“东亚型福利国家”代表的日本的经济也在2008年“雷曼冲击”的影响下又一次地陷于困顿。那么，日本的福利制度在这一轮经济危机中是否起到了某种作用？日本是否也会像荷兰一样最终放弃运行了几十年的“福利国家”体制呢？

“福利国家”（welfare state）一语源出于1928年当时的瑞典社会大臣古斯塔夫·穆勒（Gustav Möller）的竞选词。瑞典在上世纪20到30年代确立了运行至今的“高税收，高福利”的斯堪的纳维亚型福利模式。当然，现代意义上福利国家的大量涌现已经是第二次世界大战之后的事了。

第二次世界大战结束到1973年第一次“石油危机”为止的28年间，福利国家经历一个扩张期。根据克里斯多佛·皮尔森所做的统计，到1970年代中期，欧洲主要发达国家的养老和医疗保险的覆盖率均已达到90%、失业救济金亦有60%的覆盖率。那时，欧洲社会对社会福利的观念超越了社会保障的范畴，人们相信社会福利的作用在于让每个人都可以过上与现代文明相称的美好生活。毫无疑问，想要实现这个目标，就必须持续不断地增加对社会福利的投入。在欧洲，当时这部分投入的大部分来源于政府的财政支出。根据经济合作组织（OECD）的统计数据，1975年西方7国集团各国社会福利支出占国家财政支出的平均比重高达21.9%。

然而，有一个国家的比重大幅低于平均水平（约为13%），这个国家就是日本。当时的日本已经成为了世界第二经济大国，可这样一个国家却没有在社会福利上投入与其经济实力相称的财力。这是为什么呢？

在日本，现代意义的社会福利是从明治维新以后起步的。1874年，日本政府仿效英国的1834年《济贫法》出台了《恤救规则》，但这个规则尚不具备法律的效力，直到1932年《救护法》的出台方才使日本拥有了第一部有关政府救助的法律。在社会保险方面，1927年生效的《健康保健法》第一次为产业工人提供了医疗保障。二战之前日本的社会福利与一战前的欧洲比较相似，覆盖面和支付水平比较有限。但在全面侵华战争爆发之后，日本的社会福利政策却在短期内突飞猛进。1938年出台的将农民覆盖在内的国民医疗保险和1944年生效的厚生年金（退休金）制度，在实际上奠定了战后日本福利制度的框架。当然，这是一种鼓舞民心士气的手段，终究是为战争政策而非国民服务的。日本人真正享有拥有现代意义上的社会保障乃至于福利是战败以后的事。

从1945年战败到1952年《旧金山和约》签订为止，日本处在由美军主导的盟军总司令部GHQ（简称“盟总”）的间接统治之下。在此期间，盟总对日本的政治和社会进行了大刀阔斧的非军事化改革，督促日本政府颁布了著名的“和平宪法”。在这部宪法的第25条，即著名的“生存权”条款中，明文规定日本国家对于国民的社会福利、社会保障和公共卫生的提高和促进有着不可推卸的责任。

而在盟总公共卫生福利局的强烈要求下，吉田茂政府在1950年建立了战后日本社会保障的政策体系框架。这个框架包含社会保险、政府救助、公共卫生和社会福利这四个制度层面。与美国以政府救助为主的社会保障体系不同，日本的社会保障体系的建设从一开就是以社会保险为重点的，并强调了公民自身在负担社会保障上的义务。应该说，吉田茂政府所采取的这个步骤为日本后来走向全民福利化的道路开启了方向。

**但1950年代日本的社保还涵盖不到那时人数尚多的农民、渔民和小商小贩等个体经营者。这些群体不仅无法享受充分的医疗保险，也拿不到退休金。如何将这些人群纳入社会保险，并提高社会福利的总体水平，是日本在建立社保体系过程中所面临的中心课题。**尽管，以岸信介为首的右翼政治势力一心想要让日本恢复战前的大国地位，反对将资源投入到社会福利中去。但民主党的鸠山一郎内阁（鸠山由纪夫之父）顺应了渴望安定生活的多数民意，将实现“全民就业”和“全民保险”确立为日本经济发展的根本目标。于是，以1958年《新国民健康保险法》和1959年《国民年金法》的颁布为标志，日本政府开始将国民医疗保险和退休金的覆盖范围推向了全国的各市、町、村。到1961年4月，日本已经基本建成了一个以社会保险为支柱的全民社会保障体系。这个体系的资金来源以国民缴纳的社保金为主，以政府财政的补贴为辅，通过对基础设施的投资确保增值。

**尽管日本社保的覆盖范围后来居上，在当时超过了西欧和北欧国家，但这是通过降低福利标准实现的。**与作为高福利国家典范的北欧各国相比，日本人的社会福利和公共服务都存在相当的落差。但如果考虑到北欧国家不仅经济技术水平很高，而且有着日本所无法企及的人口少、自然资源丰富的优势。战后产业凋敝、民生困顿，并且人口众多、自然资源极端匮乏的日本自然无法选择北欧的福利模式。

而对于池田勇人、田中角荣等坚持经济中心主义发展路线的政治家而言，促进国民经济的持续稳定增长是至关重要的。所以，坚持适当的低福利水平，维持高的覆盖率，促使劳资关系和谐安定，是上世纪60至80年代日本社会福利事业运作的一个通则。对于当时普通的日本国民来说，比起未来的福利，明显是增加眼前的实际收入更有吸引力。还有，不容遗忘的是，在那个终身雇佣盛行的时代，多数日本企业对退休员工都是照顾有加的。这也是当时社会福利支出对日本财政压力不大的一个重要原因。

因此，当欧洲国家的社会福利在1973年“第一次石油危机”后陷入紧缩后，日本的社会福利水平却一路稳中有升。在那一年，国民医疗保险的负担比例从50%增加到了70%，而这个标准一致维持到今天。因此，1973年也常常被日本人称为日本的“福利元年”。这种国家、企业和家庭分别承担社会福利成本的模式，成为了日本式社会福利的主要特点。日本式的社会福利由此也获得了“集团福利主义”的称号。

但是，社会经济的发展存在着一定的普遍规律，日本在这一点上也不比欧洲国家更具特殊性。上世纪70、80年代日本福利制度的稳定性一方面是由于同时期经济的高速发展，另一方面则得益于当时有利的人口结构。战后出现的“婴儿潮”使日本的适龄劳动力的比例处在历史上的最高水平，而老龄人口的比例却相对较低。可高度发达的社会经济所带来的老龄化和少子化的负效应，最终还是对日本稳定运作多年的社会福利体系形成了压力。

其原因不难理解，日益严重的老龄化和少子化在使日本劳动人口的不断缩减的同时，令养老和医疗保险的支付压力激增。尤其是原本作为缴纳社保费主要人群的50年代“婴儿潮”一代开始退休之后，税收和社保金缴纳的缺口陡然增大了。根据三菱UFJ综合研究所的研究，在“婴儿潮”一代的退休，使得日本的税收、消费还有居民储蓄率都发生了严重下滑。而公民年金的未缴纳率也已达到了三成之多。不仅如此，这种情况依然在进一步地发展之中。

实际上，日本政府对社会福利体系眼下所面临的问题是估计到了的。事实上，为了应对“婴儿潮”一代步入退休年龄带来的社会福利压力，日本政府从90年代开始就进行了一系列的政策研究和制定工作。

1994年，日本厚生省（职能相当于我国的民政部）推出了题为《21世纪的福利观：面对少子、老龄社会》的报告书，明确提出21世纪日本社会福利建设的中心目标是建成一种既不全是“国家保障中心型”，也不全是“责任自负型”的，“合理支出、合理负担”福利社会。尽管制定了这么一个总体的计划，并且在具体落实方面也为高龄老人特别确立了“介护制度”（所谓“介护“即介入式护理，一般采取护理人员上门护理的方式）。但以今天的实际效果看，不得不说这是一个空有美好愿景，却十分空洞的规划。

在上世纪90年代后期，自民党政权热衷于将资源用于“凯恩斯式”的刺激性经济政策，对于社会福利的实际支出并未有所增加。1998年亚洲金融危机之后，开始陷入长期停滞的日本经济更加无力来给福利体系输血了。

2001年，小泉纯一郎上台之后，不仅非正式员工的激增削弱了社会保障（包含医疗和年金两方面，因为这一人群的收入低，所以缴付社会保险的金额也相应地低于正式员工）的基础，而且信奉新自由主义经济思想的小泉所推进的结构改革正是以大幅削减社会福利为代价的。在2006年推出的介护保险和医疗保险改革中，小泉政府不但增加了患者的负担，同时还降低了医务和护理人员的收入水平。诚如小泉自己所解释的那样，自己这么做是为了让日本的社会福利体系能够持续稳定的运转下去。

**可是，愈演愈烈的老龄化是当前日本社会一个绕不过去的现实问题，继续大幅削减福利水平从民意基础的角度上来说是没有可能的。**现在，日本社会普遍认为，小泉的所谓结构改革就是牺牲多数国民的福祉，来实践他所崇尚的“大企业优先”的成长战略。而对需要社会福利援助的弱势群体，小泉则持有“让其自负其责”的冷冰冰的新自由主义观点。

其后在民主党执政的三年中，鸠山由纪夫和管直人等领导人虽然一直高喊建设“福利政权”的口号，但是由此引出的增加消费税的动议却动摇了民主党的民意基础。具体在社会福利措施上，民主党政权彻底暴露了“口号巨人、行动侏儒”的缺陷，除增设“育儿津贴”一项措施以外完全乏善可陈。

至于今天正在狂飙突进中的“安倍经济学”，它的实质和小泉的主张别无二致。安倍政府在今年6月14日提出的《日本再兴战略》中没有给社会福利留下什么空间。然而，他却在鼓吹参加TPP谈判的时候，力主将日本的社会福利体系纳入到他的“战略市场创造计划”中。尤其值得一提的是，他主张引入国际资本和医药企业来为日本国民提供“更优质的服务”，但为此将要大幅增加医疗的自付比例，以获得上述优质的“国际医疗服务”。有很多安倍经济学的批评者指出，这简直是拿国民的生命去为（主要是美国的）国际医药资本做贡献。

虽然当今日本经济学界也有一种观点认为，如果安倍经济学能够在抑制通货紧缩之后，认真地规划医疗、介护、保育和教育方面的政策的话，日本的经济也可以在不投入过多资源的情况下实现增长。经济学家塩沢由典和社会学家盛山和夫是这种观念的主要提倡者。不过，即便安倍政府真的能够在未来从资源投入和制度建设上，再次倾向社会福利建设的话，这依然是一项艰巨的，几乎无法完成的的工作。

**如何克服老龄化和少子化叠加所带来的负面效应，这才是关键的问题。**目前日本福利体系的援助对象过于偏向老年人群体，使得弱势青年群体得不到应有的援助，结果使得少子化现象愈加严重（因为青年结婚生育的经济压力越来越大）。另一方面，青年失业率的居高不下，和非正式雇佣的扩大化趋势，也使得社会福利的资金缺口不断扩大，反过来又使得国家财政将不得不在近期开始求助于外债。

这种恶性循环的持续发展，将是日本社会福利和社会发展所面临的最大危机。从这个意义上来说，安倍经济学的前景和日本社会的未来依然处于一片前途不明的昏暗之中。或许，借鉴一下小泉和安倍增加非正式就业、以降低收入水平的办法提高就业率的做法，降低福利水平以维持福利体系的覆盖面和正常运转，正是日本人最好的选择。