游天龙：美国三权争斗四十年

最近美国政坛曝出的一系列丑闻让奥巴马疲于应付。先是有国务院工作人员顶着上司的压力，到国会揭露去年以国务卿希拉里为首的外事部门企图掩盖美国驻班加西领事馆恐怖袭击案的真相，再是国税局中层领导出面就他们盯防骚扰保守派草根团体的做法道歉，最后又闹出司法部监听美联社福克斯新闻记者的电话和电子信箱。身处丑闻风暴中心的奥巴马遭到来自国会和媒体铺天盖地的批评，他本人也被称为尼克松再世，甚至面临潜在的被弹劾危险。

可奥巴马并不是小布什那个在自由派媒体看来视法律和规矩如无物的牛仔总统。**他是美国历史上第一位曾在芝加哥大学法学院担任宪法学教授的总统，第一位曾在《哈佛法律评论》担任社长的总统，其对宪法的熟稔更是他2008年大选中的卖点，用以区别于其共和党对手的执政理念。**但让美国人民大失所望的是，在破坏游戏规则这方面，奥巴马不仅超越了小布什，更是直逼被史学家称作“帝王总统”的尼克松，而这恐怕不是一向自诩“林肯二代”、“罗斯福第二”的奥巴马所希望留下的历史评价。

是什么让小布什曾经最激烈的批评者变成了比小布什还小布什的总统？是什么让总统能够如此横行无忌破坏宪法和自由？回首水门事件后40年间白宫，国会和高院的明争暗斗，也许我们可以找到这些问题的答案。

国会向左，高院向右

**1972年的总统大选，尼克松横扫49个州，勇夺520张选举人票和60.7%的普选票，创下了当时两党竞选最悬殊的纪录。**但为了获得连任，尼克松的竞选团队用尽了各种盘外招，在尼克松内阁司法部长的带领下，对民主党展开了一系列非法活动，从试图暗杀自由派记者，到派国税局骚扰自由派团体，到最后多次派前中情局探员潜入民主党党部所在的水门大厦安装窃听器。其手段之卑劣，可谓骇人听闻。在《华盛顿邮报》等自由派媒体披露该丑闻后不久，参议院迅速组建了一个特别检察官办公室调查此事，并随后给白宫下达国会传票，要求交出白宫录音设备所录下的尼克松和其他要员的谈话来澄清尼克松本人是否和此事有关联，结果遭到白宫方面拒绝。事情交由高院受理后，高院以无异议判决一致勒令尼克松交出证据。判决出台仅两周，尼克松为避免弹劾选择了辞职下台。最终这场旷古未有的丑闻牵连了69位政府高级官员。

痛定思痛的国会议员们决心清扫华盛顿政坛的污秽，重拾美国人民的信心，挽救岌岌可危的合法性危机。为此，国会两党罕见地结成同盟，出台了一系列法案来压制近乎失控的行政权力：尼克松曾经收钱帮助垄断企业免于反托拉斯诉讼，所以国会重修《联邦选举竞选法案》来斩断权钱交易；尼克松曾经阻碍国会的预算拨款给他不喜欢的社保项目，国会就设立国会预算办公室争夺预算的控制权；尼克松曾经逼迫正副司法部长解雇调查他的独立检察官，国会则以立法形式保障独立检察官的权限和独立性；尼克松曾把已经伤亡惨重的越战扩大到柬埔寨，国会则出台《战争授权法案》来避免国家因为总统的军事冒险而泥足深陷……1970年代的美国政坛大刮反腐风，甚至连跨国企业在海外的行贿行为也不放过，为此推出《海外腐败行为法》。尼克松后两任总统福特和卡特都属于优柔寡断之辈，政坛号召力有限，加上福特特赦尼克松、卡特遭遇伊朗人质危机这样的事情，白宫在1970年代一直抬不起头。经过这么一番整顿，国会重新站到了政坛的中心，三足鼎立的局面得到了恢复，似乎权力被关进了笼子里。

但这些法律该如何解释，是否能起到应有的作用，这还要看高院的脸色。

但最高法院九位大法官有四位是尼克松提名的，包括当时的首席大法官博格、下一任首席大法官伦奎斯特、助理大法官鲍威尔和布莱克曼，其中伦奎斯特还曾是尼克松内阁的司法部副部长。虽然在“水门事件”这样大是大非的问题面前大法官们捍卫了正义，但作为尼克松提名的人选，在政治问题上的思维却和他相差不远。而到了伦奎斯特时期，保守派的旗手斯卡利亚大法官和托马斯大法官先后加入高院，而另两位中间派大法官奥康诺和肯尼迪在关键的政治议题上也趋向保守。这里面的斯卡利亚大法官就是当年在司法部正副部长宁肯辞职也不服从尼克松命令的情况下遵命将独立检察官撤职的司法部执行部长。等2005 年伦奎斯特因病去世奥康诺退休之后， 小布什则任命了现首席大法官罗伯茨和助理大法官阿里托，前者是布什诉戈尔一案中布什阵营的幕后操盘手，而阿里托则被称为斯卡利亚的接班人。**过去40年间，共和党总统任命的大法官占据绝对多数，甚至有两年时间高院仅有一位大法官是民主党总统所任命。**虽然共和党总统也有看走眼选错的大法官，但在伦奎斯特等人的带领下，高院逆转了自新政以来的国会取得的诸多成果。

过去40 年间， 有24 年白宫是被共和党总统占据，光里根任内就任命了一半左右的各级别联邦法官，结果不仅仅是高院，**几乎整个联邦法院体系都成了保守派势力的大本营。**当两大分支都被党派串联起来的时候，国会通过以上法案给白宫施加的控制也就自然一个个被挣脱了。简言之，国会向左，高院向右。

国会监督失效

伏笔其实早在合众国诉尼克松一案中就已埋下。**在该判决中，虽然大法官们一致认定总统必须交出可能记录有尼克松和其他被指控官员不法言行的录音带，但却接受了尼克松辩护律师的观点，史上第一次白纸黑字地承认总统拥有“行政特权”，让总统们可以基于国家安全的理由拒绝来自国会和法院的监督。**这一巨大而危险的授权被人们庆祝尼克松下台的欢呼声所掩盖，自克林顿开始白宫在面对各种争议的时候都会立即动用这项权力来拒绝国会监督：莱温斯基丑闻案，副总统切尼和能源公司关系案，司法部炒联邦检察官案，副幕僚长泄密中情局探员身份案，司法部长刑事藐视国会案……总统们凭一句“国家安全”就把国会和法院拒之门外，甚至连国会听证会也可以拒绝派人出席，最后正是这种不受监督的权力逐渐催生了当下的新一轮丑闻。

不仅白宫和内阁高级官员可以逍遥法外，连普通的行政部门也逐渐脱离了国会的掌握开辟了一个个独立王国。 因为尼克松时期联邦政府经常曲解国会立法，出台和国会立法目的相矛盾的规制和措施，所以国会在很多法律中增加了国会监管的修正案，允许国会废除或者暂停行使行政机关颁布的规制或者采取的行动，以便更好地监管这个只对总统负责的联邦政府。通过这种办法，国会曾经短暂地遏制了联邦政府肆意滥权的行为。可没想到1982年最高法院在一桩移民遣返的案件上大做文章，不仅没有就事论事地分析国会的监管方式是否合理这一问题，却从三权分立的角度认为国会实际上侵犯了宪法赋予总统的否决权，因此这一系列国会监管的修正案统统违宪，一下就把国会近10年的努力化为乌有。

在高院的祝福声中，捆绑在联邦政府身上仅有的几道枷锁也被粉碎了。后来高院出台的另外几个判决更是赋予行政机关朝令夕改、信口雌黄、自决胜负乃至颠覆法院判决的权力。在高院的纵容和国会的退缩面前，联邦政府日渐傲慢，开始为所欲为。从小布什时期起，时不时就有政府高层拒绝赴国会听证会的新闻见报，而到了最近丑闻爆发的这段时间，政府高官要么拒绝作证，要么一问三不知，要么念标准答案，国会议员纵然在媒体上炮声连连却也无法让白宫就范。

为了避免行政机关上行下效，国会不得不将法案写得越来越长越来越细，以免行政机构随意解读立法原意，以至于2010年通过的健保法案仅法案原文就有数千页之多。而为了反制国会的“长法案”，行政机构出台的规制在数量上更是呈指数级增长。据国会预算办公室统计，2012年美国政府63个联邦机构出台了4062条规制，而同期通过的国会法案不超过30项。**仅为了遵守这些规制，美国企业和人民就需要付出近2万亿美元的开支，占了联邦政府全年预算的一半，超过加拿大和墨西哥的GDP。**这些恐怖的数字背后反映的是联邦政府对权力的极度贪婪和对三权分立制度的野蛮破坏。

破坏竞选规则

出于限制政治献金在选举中起的作用这一目的，1974年国会推翻福特总统的议案否决，通过了《联邦选举竞选法案》的重大修订案，从个人捐款限额、政治团体捐款限额、候选人政治捐款来源和使用情况的披露、个人竞选开支限额以及候选人本人私人资金用于选举开支的限额等方面严格规范各层级的联邦选举。还设立了跨党派的独立机构联邦选举委员会监督执行该法案，并且提供公共资金让候选人避免受到过多利益团体的干扰。

可就这么一个得到两党和民众支持的法案却在5年后部分遭到高院的肢解，该法案中有关候选人可动用个人资金的上限以及竞选总开支的上限被解除，从此打开了美国金钱选举的大门，之后的总统大选开支屡创新高。而像纽约市长这样的岗位更是成了亿万富翁的囊中物，过去20年来先后由两位亿万富翁把持，在民主党的大本营硬是靠钱开辟了共和党的自留地。

更糟的是，到了2009年高院在公民联合诉联邦选举委员会一案中居然认为公司理应享受和个人一样的言论自由，让数年前两党达成的竞选经费改革法案和之前大量旨在避免大选被寡头操纵的高院判决被废弃，为大公司大工会无限制捐款大开方便之门。2010年中期选举共和党就靠着天量的政治献金推翻了民主党在国会众议院的多数地位，而到了2012年大小利益团体给以总统大选为首的各级选举砸下14亿美元，多达156位个人和团体为自己所支持的候选人捐款超过100万美元，其中赌城亿万富翁先后给共和党两位候选人开出千万美元支票，并扬言出资一个亿扳倒奥巴马。在巨额的竞选花费中至少有3亿美元来自无需报告捐款人身份的神秘政治团体。

公共大选资金如今也形同虚设。自1976年该项资金启动以来，所有的总统候选人都申请了资金支持。但根据规定，一旦拿了公共大选资金的候选人就不得再从私人资金那里募集款项，旨在避免候选人被利益集团绑架。可2008年奥巴马率先破坏了规矩，靠着利益集团的扶持对申请了该项资金的麦凯恩构成了巨大的资金优势，在部分关键州双方投放竞选广告的资金对比甚至高达5:1，最后轻松问鼎白宫。到2012年大选双方都手握数亿现金，更看不上联邦政府的财政支持，将公共资金彻底踢一边。

监管这一切的联邦选举委员会也成了华盛顿的笑谈。**其标榜的跨党派属性导致该委员会的两党代表从来都没能真正执行过任何有效的监管，自2008年以来34次无法达成是否对某些选举违规行为展开调查的决议。**偶尔小打小闹的惩罚大多都发生在选举之后，对已成事实的选举结果丝毫没有影响。**该委员会从2009-2011年3年分别征收了200万美元的罚款，相比数十亿的竞选经费不过是九牛一毛。**在两党政客看来，选举委员会就是一个会叫唤但不会咬人的狗，随便给点残羹冷饭就可以打发掉了。

选择性执法的选择性回避

自从里根时代开始，为了能够不执行国会立法中总统们不满意的部分，他们就频频利用“签署宣言”绕开国会自行其是。因为这类附属性的文件并不是原法案的一部分，所以不论是《合众国法典》还是《联邦规制汇编》都不会刊印，只有汤森路透旗下的私人出版社汇集的《合众国国会及行政新闻汇编》或通常仅限于联邦政府内部浏览的《联邦官报》这样的次级文档中才看得到。也正因为其隐秘性，国会根本察觉不到他们起草的法律已经被总统们的“签署宣言”改得面目全非，直到小布什时期才被学术界发现从而引起人们注意。

其实这种“签署宣言”也不是新事物，早在麦迪逊或者门罗时期就有了。按照克林顿时期的助理司法部长所整理的，宣言分成行政管理类、政治动员类和宪法权力类三种。行政管理类主要是总统向下级官员指示国会立法中的某些语义含糊的条款按照他的理解应当如何实施与落实，政治动员类则主要是总统借这个宣言向人们介绍这个法案的作用与目的，而最具争议的就是宪法权力类的宣言。**总统在这类宣言中阐述自己对该法案合宪性的看法，宣布法案中某些条款违宪，进而指示下级官员不要执行该法案中违宪的条款。这种类型的宣言本身很可能就是违宪的，**因为宪法只给了总统三种处理国会立法的选择：1.签署，2.否决，3.搁置待时效过了自动废除。而且一旦签署生效，总统就有责任“忠实地执行国会的立法”，而不是运用自己的裁量权对国会的立法挑三拣四。如果总统对法案中某些条款不满，应该及早否决整个法案，或者等待高院遇到有关该条款的争议的时候对其合宪性做出裁决。简言之，这种宪法权力类的宣言既违反了总统本身的宪法权力，又干涉了国会和高院所享有的权力，可以说是一个彻头彻尾的违宪做法。

过去五任总统通过“签署宣言”对法治的破坏可谓惊人。据国会研究局统计，里根在任八年颁布了250个宣言，其中86个宣言包含了反对一个或多个国会立法条款的文字。其接班人老布什四年就签署了228个，其中107个用来反对国会立法的部分内容。克林顿也不客气，八年签了381个创下新高，不过涉及反对国会立法的只有70个。到了小布什这里，虽然总数减为152个，可其中118个都是跟国会对着干的，创造了这一项的纪录，因此被隐性废除的国会法案条款多达1200条，是之前所有总统废掉的国会立法条款之和的两倍，可以说将这个宣言的功效用到了登峰造极的地步。

奥巴马上台后，因为签署宣言已经为民众所察觉，奥巴马竞选的时候也赌咒发誓不用这种手段和国会作对，其任内四年仅签署了21个宣言，涉及20个国会立法的91个条款，相比较而言其数量和频率都大大降低。可这并不意味着奥巴马就更顺从民意，而是他更大胆地宣布他将不执行国会的法律了。为了争取同性恋群体的支持，奥巴马指示司法部长霍尔德不再执行具有反同性恋性质的《联邦婚姻保护法》，不在法庭就其合宪性进行辩护，直接宣判这个法案的“死刑”，其动作之大胆使保守派政客为之侧目。

**而在这一系列法律纠纷中，高院都拒绝介入，至今未曾就签署宣言的合宪性做出过裁决，也未曾就奥巴马的越界行为发表过看法，对行政机构公然挑战宪政机制的做法睁一只眼闭一只眼。**无形中，高院独善其身的做法助长了两党总统的气焰。

水门事件过去40年，三权分立的宪政架构再次遭到严重破坏，美国继罗斯福尼克松之后再度迎来一位帝王总统。经过高院40年的重新武装，白宫重新掌握了美国政坛的话语权，以其巨大的权力笼罩了整个美国社会。