王韬：新4万亿需把住油门

7月31日，国务院总理李克强在国务院常务会议上提出要部署加强城市基础设施建设。发改委将审批权下放之后，各地都在密集上马轨交项目。据粗略估计，所需投资额在3万亿至4万亿之间。而之前环保部公布的1.7万亿元大气污染防治行动计划，以及2万亿元的水污染治理计划相加数额约为“4万亿”。这两个“4万亿”不禁让人想到，2008年在国际金融危机背景下，我国曾出台4万亿投资计划。于是，坊间又开始议论纷纷：“新4万亿”已经悄然来临。

在当下，“4万亿”一词似乎已经成为盖棺定论的“坏东西”，以至于从上到下，都要将“新4万亿”与2008年的“4万亿”划清界限。但是，当年真正造成负面影响的20万亿，却鲜有人提及。正因为如此，“新4万亿”最终能不能扬长避短，值得我们进一步探讨。

4万亿与20万亿

当年最初版本的“4万亿”刺激计划构成如下：中央投资1.18万亿元，地方和国企投资2万亿，再加上由此带动的相关社会投资，共计4万亿元；这其中还包括了汶川大地震后的1万亿灾后重建专项基金。因此，就这个狭义的“4万亿”刺激计划来看，其各项指标并不夸张。因此，后来出现的各种副作用其实也并非这一计划所造成。

但是我们熟知的“4万亿”，特别是那个被经济学界口诛笔伐的“4万亿”，实际上并非上述计划，而是与此同期大量获批的那些地方和国企项目，总规模达20万亿之巨。

在狭义的“4万亿”计划中，国务院最初估计，地方与国企的新增投资规模可能在2万亿左右；但实际上，它们就像开闸的洪水般一发不可收拾：在2008年年末“4万亿”计划正式提出后，地方和国企纷纷努力搭“4万亿”的便车，总计上报了多达20万亿的投资计划，超国务院预期近十倍之多。

这20万亿的投资项目，如果一一分析来看，其实未必没有各自的合理性，但如此扎堆出炉，无疑是不科学、不合理的。或许是被国外受金融海啸重创的惨象所震撼，因而急于救市，当时国务院将其中的绝大部分计划匆匆予以放行。

而从制度上看，国务院的项目审批权本应是防止从一个极端走向另一个极端的最后一道“水闸”，但在危机之中“水闸”大开，这近20万亿项目计划上马之后，对经济的各种严重负面影响，便无可避免的开始显现了。

“新四万亿”防地铁建设冲动是重中之重

目前舆论中有一种倾向，即高度赞美“新4万亿”计划中包括地铁、轻轨等的城市交通项目，而贬低“旧4万亿”以城际交通为重点的方案。但这所谓“优势”恰恰是“新4万亿”计划最值得忧虑的地方。

从绝对数额来看，高铁等城际交通在“旧4万亿”计划中其实比重并不大，在从4万亿到20万亿的投资大跃进中，高铁项目的增幅也不过是从1.2万亿奔向4万亿。如果说高铁项目是在过快投资的歧路上越行越远，当时同样奔驰在这20万亿歧路上的，还包括地铁、轻轨等等城市交通项目。

在旧“4万亿”时代，多达25个城市获批建设或增加建设地铁项目，仅2009年上马建设的地铁线路就达62条，是当时已建成线路数的两倍，建设总里程达1800公里以上，总投资约8800亿。如果再算上2010年挤入“十二五”规划的那些项目，其中又有近百个地铁和轻轨建设计划，计划投资规模又有1.27万亿元之巨。

例如：北京在2009年有十三条地铁线路同时开工建设，总投资1700亿元；上海市将开工8条新线，投资1280亿元；广州市新建11条线路，投资2003亿元。据统计，目前共有长春、杭州、哈尔滨、长沙、郑州、福州、昆明、南昌、合肥、南宁、贵阳等11个省会城市，以及东莞、宁波、无锡、青岛、大连等5个二三线城市，正在加紧建设地铁项目，其中有部分城市的地铁将在近一两年开通。

以笔者的观察来看，中国对地铁、轻轨等城市轨道交通的建设需求的确很高，以中国的城市人口密度和城市化发展速度，未来几十年内，也的确可能需要数以千计的轨道交通线路。而“人口100—300万的城市不需地铁”的观点，也确实值得商榷。此外，在2007年以前的十多年内，国务院对地铁建设项目的审批都过于严格。

但即使考虑到这些，在放松审批后，像目前这样立刻大干快上、密集投入的作法似乎也并不合理。更不用说眼下轨道交通多为亏本经营的公益性项目，依靠政府财政补贴维持收支平衡。因此不顾地方实际财力，大干、快干地建设地铁，不仅将把“新4万亿”变成“新20万亿”，届时还将令地方债务更趋恶化，对经济的副作用更为明显。

从长远来看，要实现控制城市拥堵和车辆尾气排放，城市立体化发展等等目标，需要20-30年而不是短短的5-10年时间。中央应当适当补助各地方的轨道交通建设，同时加强干预，合理分配和安排地铁建设计划，使中国的城市交通水平逐步达到平衡合理的状态。

落实“环保行动”足额投入仍需努力

笔者乐观地认为，国务院新近提出的建设计划，应当不会再出现2009年那种“4万亿变20万亿”的失控状况；更值得担心的反而是《大气污染防治行动计划》、《水污染防治行动计划》的投入是否能全部落实。

根据《第一财经日报》所提供的数据：大气污染防治，虽然总规划是五年投资1.7万亿元，但目前已经确定可以落实的投资细分表中，仅包括：PM2.5监测设备、电力行业的低氮、脱硝、脱硫、减碳、除尘等环保投入，总计约1600多亿。其中，钢铁行业的脱硫等环保投入，投资约100亿元；水泥行业的减尘、脱硝示范工程，投资约30亿元；工业锅炉、有色金属冶炼等行业的二氧化硫排放进行控制，需投资约100亿元，新增项目运行费用10亿元。以上已作出具体承诺的，多为国企和地方政府，总额也仅有2000多亿元，从总额来看仅有12%得到落实，而相较之下，农村环境整治目前已有50%得到落实。

据《第一财经日报》报道，虽然“新4万亿”计划引进高达1.6万亿元左右的社会资本，并且让“社会能办好的尽可能交给社会力量承担”。但舆论所期待的市场化、社会化的主体，仍然缺乏承担和落实的能力。需要特别指出的是，上述均为公益性强、回报率低的项目，社会资本到底是不是愿意来参与，依然是个未知数。

此外，引入社会资本参与公共设施建设，如何保障公平、公正、公开，使其既有利于激发社会资本参与的热情，又无损于民众利益，特别是平衡民众的中短期支出，仍需要更多的细致规划。

如果引进社会资本规模达不到预期，那么无论是降低投资总额，还是再次依靠行政主导、依靠政府和国企投入来填补与计划之间的差距，都将令我们空欢喜一场。

所以，有始有终地按规划实施，严格贯彻拟定计划时的初衷，既不泛滥也不缺额，防止随意走样，才是国家重大决策能够取得最大成效的保证。这需要中央和相关部门深入思考、深入调研，更需要保持决策结果的科学、稳定。