胡鞍钢：集体领导体制是中国政府能办好事的基础

本文摘自胡鞍钢教授新书《中国集体领导体制》第三章。这也是观察者网对该书的第三次推介。作者授权观察者网独家发布网络版。胡鞍钢教授集多年研究经验，摆脱西方教条，对中国政府运作经验作出自己的总结，引起各方关注。继观察者网之后，昨日《南方周末》也在时局版显要位置推荐此书。

胡鞍钢新书《中国集体领导体制》，中国人民大学出版社2013年7月。

集体分工协作机制的历史脉络

集体分工协作机制，是指中央政治局常委会成员从党总揽全局、协调各方的领导核心作用出发，既分别代表不同机构、分管不同工作，同时又协调合力进行重大决策的运行机制。

党的中央领导集体分工协作机制的产生，本质上是基于党的领导工作任务的艰巨性、繁重性与领导人个人能力的有限性之间的矛盾，以及决策高风险与领导责任过分集中之间的显著相关性。因此从党早期领导中国进行新民主主义革命实践开始，中央领导集体就形成了分工合作与协调合力的机制。

1945年6月，党的七届一中全会选举产生中共中央书记处“五大书记”，党的第一代领导集体正式形成。尽管“五大书记”以毛泽东为核心，但毛泽东并非事事躬亲、全权独揽，而是在“负责全面工作”的基本责任要求下，将军事指挥作为实际主要职责；统战、土改、联络、党建、群团等工作则由朱德、刘少奇、周恩来和任弼时四人分别负责（见表1）。

表1 中共七届一中全会选出的中共中央书记处五大书记及分工（1945年）

1958年，毛泽东正式地、创意性地提出了中央领导集体分工协作的基本原则和运行机制。1月，毛泽东在南宁会议上首次提出：“大权独揽，小权分散；党委决定，各方去办；办也有决，不离原则；工作检查，党委有责。”他还专门明确：“集中，只能集中于党委、政治局、书记处、常委，只能有一个核心。”【1】应当说，毛泽东从中国共产党的执政经验总结出十分独特的决策机制与协调机制，同时明确中央政治局常委会的核心地位。如果说中国共产党是我们事业的领导核心力量【2】，那么中央政治局常委会就是中国共产党的领导核心集体。

1980年2月，邓小平在谈到民主要与集中相结合时指出：“我们要发扬民主，但是同时需要集中。也许现在和以后一个相当时候，更要着重强调该集中的必须认真集中，以便把效率提高一些。我们强调集体领导，这次讲接班也是集体接班，这很好，很重要。但是，同时必须把分工负责的制度建立起来。集体领导解决重大问题；某一件事、某一方面的事归谁负责，必须由他承担责任，责任要专。应该说，过去我们的书记处工作效率不算低，原因之一就是做出决定交给专人分工负责，他确实有很大的权力，可以独立处理问题。”他还进一步强调，“各级都要实行集体领导、分工负责。”【3】这表明邓小平对党的领导集体的期望是：既要成为一个决策讲民主的领导集体，又要成为一个有分工有专责的领导集体。8月，邓小平再次强调“各级党委要真正实行集体领导和个人分工负责相结合的制度”【4】，领导集体的“班长”（党的总书记）要对工作全面负责，领导集体其他成员要对个人分管工作负起专门责任来。

中共十一届三中全会后，中央集体领导分工协作机制得以恢复重建。十二届中央政治局常委会形成了六位常委代表五大机构：中央委员会、国务院、中央军委、中央顾问委员会、中央纪委。十三届中央政治局常委会形成了五位常委代表五大机构：中央委员会、国务院、中央纪委、中央宣传口、中央政法口。

十四届中央政治局常委会增加了两名常委，七位常委代表五大机构：中央委员会、全国人大、国务院、全国政协、中央军委。显然比十三届的分工更好更合理，更便于形成各机构之间的协调和合作。十五届中央政治局常委会大致保持这一格局，七位常委代表六大机构：中央委员会、全国人大、国务院、全国政协、中央军委、中央纪委（见表2）。这充分反映了党的中央领导集体凝聚为一个完整的“一线”领导核心，也形成了“集体领导制”，领导成员分别担任党和国家主要机构的领导人，还建立了集体分工协作机制。

表2 第十二届至十七届中共中央政治局常委职务及分工情况职务及分工

集体分工协作机制是如何运作的

自党的十六届一中全会开始，正式形成了中央政治局九常委分别代表党和国家主要机构，相对分工，内部协调，共同治党、治军、治国的基本政治格局。

中央政治局常委对党的主要工作的负责和领导也得到强化。主要体现在党的组织工作（曾庆红—习近平）、党的经济工作（如国务院（常务）副总理：黄菊—李克强）、党的统一战线工作（贾庆林）、党的宣传及文化工作（李长春）、党的纪检监察工作（吴官正—贺国强）、党的政法工作（罗干—周永康）、党的军事工作（如中央军委副主席：习近平）（见表3、4）。此外，其他中央政治局委员、中央书记处成员协助中央政治局常委的领导分工。

表3 第十六届中共中央政治局常委主要职务及分工（2002—2007）

 

表4 第十七届中共中央政治局常委主要职务及分工（2007—2012）

中共中央政治局常委会，对党而言是党的最高集体领导团队，对国家而言是掌握国家权力核心的“集体领导”团队；它的权力行使机制就是独特的“集体领导制”，而不是“个人总统制”，不是像美国总统个人决定，而是一个“集体领导”团队，由（中央政治局常务委员会）会议决定、多数决定、集体决定。因此在中央政治局常委会团队内部的有效沟通、协商、协作是“集体领导制”的重要特征，也是顺利运作的重要条件。以第十六届、十七届中共中央政治局常委会为例，九位常委之间的沟通、协商、协作关系主要体现在如下几个方面：

一是各常委个人之间的协作关系，通常由个人之间交流协商来实现。如在统揽党、国家工作全局方面，曾庆红、习近平先后作为中央分管组织工作的常委、书记处书记和国家副主席协助胡锦涛（总书记和国家主席）工作；在统揽国防和军队工作全局方面，习近平作为中央军委副主席协助胡锦涛（中央军委主席）工作【5】；再如在全面负责政府工作方面，黄菊、李克强先后作为国务院（常务）副总理协助温家宝（国务院总理）工作。反过来，胡锦涛、温家宝也会委托其他中央政治局常委处理相关的事宜。

二是各常委所代表的机构之间的协作关系，由各机构党组向中央（中央政治局常委会）提交报告，研究重大决策。如十六届、十七届中共中央政治局常委会所代表的中枢机构实际上共有八个，分别是中国共产党中央委员会、全国人大、国务院、中央军委、全国政协、中央纪委、中央宣传口【6】、中央政法委。【7】在中央政治局常委会上，每个常委不仅代表个人发表意见，还要代表各机构发表重要意见。这就大大丰富了决策信息、决策建议，可以真正“集思广益”，“兼听则明”。一旦中央政治局常委会集体决定，各方机构就须照办，各位常委直接向所在机构（党组）传达这一决定，根据分工各自采取行动。这就形成了强大的合力，大大强化了执行能力。因此中央政治局常务委员会名实相符，不仅是真正的常务委员会，还是真正的最高决策机构、真正的高层协调机构。

三是各机构的智库为形成全面、综合的战略决策信息、知识和建议的党中央“大脑”提供了基础。决策来源于信息，正确的决策来源于正确的信息、真实的信息、比较全面的信息和及时的信息。这就需要“兼听则明”。八大机构都有高水平的智库：中共中央有中央政策研究室、中央办公厅调研室、中央财经领导小组办公室、中央农村领导小组办公室、中央文献研究室等，全国人大有全国人大办公厅研究室，国务院有国务院研究室、国务院发展研究中心等，全国政协有全国政协办公厅研究室，中央军委有中央军委办公厅研究室、解放军战略规划部，中央纪委有中纪委研究室和研究所，中央政法委有研究室，中央宣传部有研究室，中央组织部有研究室和研究所。此外还有新华社、《人民日报》等中央报刊、外交部及驻外使馆、国家发改委、财政部、中国人民银行、商务部、国家统计局等机构提供信息。从信息角度看，在信息传递过程中的滞后和失真是不可避免的，但是信息渠道的多样化可以大大弥补这些不足。从政府智库的角度看，世界上所有的国家都没有这些机构，包括最发达的美国（只有白宫办公厅和国家情报系统）；而在中国，重要的决策信息、知识和建议都会汇集到党中央及中央政治局常委会，使之成为信息集成、研究集成、政策集成的核心机构。此外，这些机构智库还会及时对政策执行情况进行调研评估，进而向决策核心反馈，以便对政策进行调整。这些机构智库本身既相互竞争，也相互合作，它们充分发挥了“中国大脑”的功能作用。

四是各机构决定重大问题时，加强与其他机构的信息沟通、信息分享。各机构都具有两种主要协调职能：一是机构内部协调职能，主要是降低内部信息不对称性和交流成本以及协调成本；二是就相关事务与其他机构外部协调职能，主要是降低外部信息不对称性和交流成本以及协调成本，因此就需要主动与其他机构建立信息通道、信息桥梁。各机构在内部讨论重大问题时，都会邀请其他机构相关负责人列席参加。例如国务院在讨论宏观经济形势时，就会邀请全国人大、全国政协、中央财经领导小组、中央政策研究室等有关负责人列席；反过来，全国人大常委会在讨论宏观经济政策时，也会邀请国务院秘书长甚至国务院副总理或国务委员列席，直接介绍情况，听取人大常委意见。可以说，这是中国各权力机构的一大特色，不会像美国行政、立法、司法机构泾渭分明，又“老死不相往来”，使奥巴马总统想做“好事”（如实行“医改”），而国会却让他做不了“好事”。【8】

五是各机构也有相互监督职能。例如全国人大对国务院的监督，根据宪法的有关规定：国务院是最高国家行政机关，是全国人大的执行机关，对全国人大负责并报告工作，受它监督。在全国人大闭会期间，对全国人大常委会负责并报告工作，受它监督。又如在我国，全国政协不行使国家权力机关的职权，但是仍然可以对国务院实行民主监督。每年“两会”期间，全国政协委员列席全国人民代表大会开幕会，参加小组讨论，对《政府工作报告》等提出意见和建议等。1993年2月，党中央、国务院同意中央纪委、监察部合署办公，实行一套工作机构、两个机关名称的体制。合署后的中央纪委履行党的纪律检查和政府行政监察两项职能，对党中央全面负责；监察部按照宪法规定仍属于国务院的序列，接受国务院的领导。

【1】《毛泽东在南宁会议上的讲话记录》（1958年1月11日），转引自逄先知、金冲及主编：《毛泽东传（1949—1976）》（上），768页，北京，中央文献出版社，2003。

【2】毛泽东：《中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议开幕词》（1954年9月15日），载《人民日报》，19540916。毛泽东在讲话中指出，“领导我们事业的核心力量是中国共产党。指导我们思想的理论基础是马克思列宁主义”。

【3】邓小平：《坚持党的路线，改进工作方法》（1980年2月29日），见《邓小平文选》，2版，第2卷，282页，北京，人民出版社，1994。

【4】邓小平指出:“决定时，要严格实行少数服从多数，一人一票，每个书记只有一票的权利，不能由第一书记说了算。集体决定了的事情，就要分头去办，各负其责，决不能互相推诿。失职者要追究责任。集体领导也要有个头，各级党委的第一书记，对日常工作要负起第一位的责任。在党委的其他成员中，都要强调个人分工负责。”(邓小平：《党和国家领导制度的改革》(1980年8月18日)，见《邓小平文选》，2版，第2卷，341页，北京，人民出版社，1994。)

【5】胡锦涛在任中共中央总书记、国家主席、中央军委主席之前，也曾任中共中央政治局常委、国家副主席、书记处书记和中央军委副主席等职务，协助江泽民工作。

【6】李长春还兼任中央精神文明建设指导委员会主任。

【7】学者朱光磊将当前中国的国家政治权力结构概括为以中共中央为核心的“6+1+2”体系。“6”是指通常所说的六大领导班子，即中共中央委员会（含中央政治局、中央政治局常委会、中央书记处）、中央纪委、全国人大及其常委会、国务院、中央军委和全国政协；“1”是指国家主席；“2”是指最高人民法院和最高人民检察院，它们共同构成当代中国政治中枢中“党”、“政”、“军”、“法”四大方面（参见朱光磊：《当代中国政府过程》，16页，天津，天津人民出版社，2008）。在本文讨论中，考虑到最高人民法院院长、最高人民检察院检察长均为中央政法委员会委员，中央政法委与最高人民法院、最高人民检察院是指导协作关系，我将中央政法委书记作为国家司法体系在中央政治局常委会中的代表。

【8】美国布鲁金斯学会的一名学者曾对笔者讲，在美国，奥巴马总统想干好事，美国制度让他干不了坏事，但也干不成好事；而在中国，胡锦涛主席想干好事，中国制度能帮他干成好事。