魏峰：小地方如何分羹中央转移支付

7月24日，笔者在观察者网发表文章《“跑部钱进”与后分税制时代改革》，其中提到：让各地政府越来越重视“进京跑部”，甚至于派出一把手亲自出马“游说”，还有一个关键的理由——中央转移支付款项。接下来，本文将重点谈一谈转移支付体系改革。

转移支付的大框架已经成形

中国现行的转移支付体制，是在1994年分税制改革后逐步形成的。虽然制订的方式、测算的标准非常具有中国特色，但其主要目的还是与世界各国一样——在一国之内，损有余而补不足。均衡国内各地区间公共财政能力，为向全体公民提供尽可能同等水准的公共服务创造基础。

中国地区间的发展差异至今仍然相当巨大，短期内将之基本抹平的可能性微乎其微。这个现实又与特有的户籍制度纠缠在一起，造成对不同地区民众提供的公共服务，事实上很不均等的状况。虽然说，让全国所有地方的公共服务水准完全均等是一种乌托邦的理想，但是目前这种明显的差距，对于无数民众的合理诉求，甚至包括他们对于“中国梦”这个国家大目标的希冀和信任，每时每刻都在造成新的伤害。在可预见的将来之内，能够有效调节、均衡这种差距的手段，最主要的就是依靠转移支付。

根据财政部《2012年中央对地方税收返还和转移支付决算表》，2012年财政年度中央对地方共转移支付了40233亿元（此数据与财政部《2013年中央对地方税收返还和转移支付预算表》内2012年执行数的40262亿元略有差异，以下相同），而2012年中央级财政总收入也只有56233亿元。如果将另外对地方税返还的5128亿元也计入转移支付范畴，那么截止去年，转移支付已经占到了中央级财政的八成之多。这个比例几乎高于世界上其它所有的主要经济体。从这些数据中也可以看出，中央均衡地方财政的决心和力度不可谓不大。

2012年，时任财政部长的谢旭人在中国发展高层论坛上透露，近年来，中央的转移支付正越来越多的倾向于扶持中西部地区的民生和发展。截止当年，在转移支付以前，如果将东部地区的人均财政支出水平设为100的话，中部地区只有35，西部地区只有40左右，但在转移支付后，如果仍将东部人均财政水平设为100，则西部已经达到了97，中部也达到76到77。从中可以直观的看到，经过中央的转移支付调整后，财力分配在全国各省市区间的均衡性已经极大提高了。可以说，转移支付制度已经初步完成了均衡各地财力的目标。

充实县级财力应是转移支付改革的重点

但是，恐怕很多人会产生疑问，为什么在多数人的直观感受中，东部和中西部地区的公共财政财力，尤其是人均财力的差距，似乎远没有以上数据显示的如此接近呢？

部分原因是由于各地本身还有一些其它的收入来源，尤其是城镇土地拍卖收入。在这方面，东部地区和主要大城市的优势仍然极大。同时，中西部地区在公共服务、基础设施等方面的历史欠账，也不是短短几年内就能全然弥补的。不过，人们感觉中西部地区公共财力依旧远远落后，还有一个主要原因——在接受中央转移支付以后，各省在内部的省、地市和县级行政区三级财政分配中，对于资金的分配方向有着很大的差异性。

由于没有一个统一的省以下转移支付资金的分配体制，各省的转移支付一直都是自行制订办法、制度，但条件类似地区的做法还是相当接近。根据统计，东部省份向地县两级财政转移支付的规模，都高于本省接受的中央转移支付资金的80%，其中，广东、江苏、浙江甚至超过了本省接受中央转移支付的总额。也就是说它们的省财政不但不分润一点中央转移支付，而且还再拿出了一部分本身财力来补贴地县。但除四川外，中西部地区各省区市，转移给地县级财政的资金却都低于中央转移支付的80%。而在地级和县级财政的分配中，状况也相当类似，更进一步强化了东部地区比中西部地区，财力更向县级等基层财政倾斜的特征。（注1）

以上阐述显得比较啰嗦，其实可以简单的总结为一句话：越是发展较落后的地区，就越是倾向于将中央或其它上级下拨的转移支付资金，更多的截流在本级财政。基层的县级财政却要比理论上的平均数薄弱得多。

县级行政区划几千年来都是中国最重要的基层政权，相对于更下级的乡镇，它的机构齐全，功能完备。最贴近居民生活的治安、教育、卫生、社会保障、基础设施建设和行政管理等公共服务，绝大多数都是由它直接来组织的。可以说，绝大多数中国人生活环境的质量，很大程度上取决于所在县级区划的管理水平和能力大小。而这些管理水平和能力虽然不完全取决于财力充裕与否，但绝对是最主要的条件之一。而在农业税费全部取消后，基层县级财政来源受到了很大削弱，更加需要通过转移支付来弥补它们的资金缺口。

现在，全国县级行政区划单位共有2800多个，如果减去800余个市辖区，其余大约2000个县、县级市仍然构成了中国的底色。笔者在数日前的小文中曾经言及，当今中国主要中心城市的硬件，甚至许多公共服务水准，都已与发达国家相差不远，但是中等城市以下的差距仍然不可以道里计，所指的主要就是这些县市乡镇。

但在实际中，马太效应在这方面上也在作祟。基于种种原因，无论是省级还是地级财政，它们保障和投资的重心，大都集中在省会、首府，或是其它中心城市上，而其它普通的县级区划在分配时，往往就被忽视甚至牺牲。这种状况已经在很大程度上妨碍了中央加大向中西部地区增加转移支付力度，解决基层财政困难，改善基层民生的政策意图。无论是为了实现最大程度的公平，还是为了让最多的国人实现自己的中国梦，在下一步的改革中首先应该形成共识，将转移支付资金流向的重点，更多的、更强制性的转向充实县级财政。

转移支付改革需要打破既得利益和惰性习惯

有一点不得不承认，现有的转移支付体制并不够科学、规范。中央去年对地方的转移支付和税收返还，总额已经高达四万五千多亿。但至今为止，对于如此巨款，具体应该如何在各地间测算和分配，却一直没有一部完整的法律予以明确，甚至财政部都没有相关的正式规章，需要一年一议办法。这实在不能给人以严肃严谨的感觉。

造成这种模糊状态长期维持的主要原因，**首先是各级政府间的事权不清，权责交叉。**中国的中央政府人数只占了全国政府公务员的6%，比绝大多数国家都要低得多。中央政府对于大多数事项的政务都难以直接包揽，需要与地方政府共同分担。但中央政府与地方政府之间的职责权限，却一直没有明确的法律或规章予以区分。造成了在实际中，中央和地方以及地方各级政府间的事权、财权相互交叉。除了“传统”之外，各级政府对诸多财政支出项目是否应该负担、负担多少都无章可循。这是需要全面的“顶层设计”才能厘清的。

**另一大主因则是强大的既得利益。**在上世纪90年代建立分税制设立转移支付时，为了减少改革的阻力，制订了“存量不动、增量调整”的原则，并延续至今。实际上是将当年地区间财力差距固定化了，对于后发地区来说相当不公平。地方税收返还的起因和现状，也与之相当类似，而且也影响税法的严肃性。如果不趁着财政收入仍然处于比较稳定的增长期，将这些遗留问题尽快解决，以后就更难消化了。当然，现在税收返还的规模相当大，突然取消冲击太大。可以考虑设立一定的过渡年限，每年按比例缩减，直到最后解决。

**比“存量不变”更有争议的是，主要用于弥补地区财力差距的一般性转移支付比例偏低，而专项转移支付过重。**以2012年为例，尽管中央对地方的转移支付和税收返还合计达到了45361亿元，但其中一般性转移支付类则是不到一半的21429亿元。再进一步分析，对地方财力均等化最有作用的均衡性转移支付类更仅有8582亿元，不到总额的20%。也就无怪乎之前会感叹，巨额的转移支付仍然不能真正把地区财力差距的鸿沟填平了。

设立专项转移支付的本意，是在均衡地区间差异的同时，还能利用财政资金引导产业发展方向。但在实际中，不但由于中央政府掌握着数万亿元资金的生杀大权，造成了“跑部钱进”的风气屡禁不止，越刮越大，而且以中央部委的人员数量，一一具体审核、复查分散在全国数千个县市，数以万计的项目、子项目是否能按计划书所说的，有效的促进和引导产业发展，根本就是完全不现实的要求。财政部的研究报告也承认“由于专项转移项目设置交叉重复，分配制度不够合理，资金投向较为分散，重点不突出，几乎覆盖了所有预算支出项目，并且补助对象涉及各行业，撒‘胡椒粉’，因此专项转移资金管理使用不规范，调控作用发挥并不理想。”应该“缩减专项转移支付的相对比重，使上级政府对下级政府的转移支付以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅来实现，为公共服务均等化目标的实现提供资金保障。”

但是，作为各个部门自己的“蛋糕”，减少专项转移支付的项目和资金，实际就是削弱这些机构的权力，减少它们的利益。这种改革从来都是最痛苦，抵制最顽强的。然而，越是这种痛苦的改革，一旦越过阻碍实现目的，带来的红利也就越是巨大。对于中国来说，未来很长一段时间内，地区间差异既是最大的社会问题，也是最大的继续保持增长势头的潜力所在。所有经济学和历史研究都证实，公正的普及和提高原来薄弱的社会保障和公共服务，能够极其有效促进社会和谐和稳定，同时提升整个社会的生产效率和消费意愿，最终反过来推动经济可持续的增长。

所有这些都意味着，改革转移支付体系，让无论东西南北、城中乡里的国人，都能更公平、更直接的分享到经济发展带来的公共物品，不仅是履行宪法规定的公民权利平等原则的必要，也能成为进一步发掘中国增长潜能的最佳工具之一。越早一天开始，就能越早一天收益。

（注1：本文内，东部和中西部各省对于中央转移支付资金，在省、地市和县级行政区划间分配的差异性，数据和结论来源于王广庆、王有强的论文《县级财政转移支付变迁：制度与分配》，《经济学家》，2010年12期。）