“跑部钱进”与后分税制时代改革-魏峰

央地财力“冰火两重天”？

近日，多个省份的一把手纷纷进京拜会财政部请求中央对本地区加大支持，甚至连中国第一经济大省广东的省长朱小丹也在拜会财长楼续伟之列，诉苦称“广东的人均财力低”时，很多读者恐怕第一反应都是会心一笑。不过，虽然“广东哭穷”看上去似乎有些好笑，可是地方财政与中央财政的冷热不均确实已经是一个不容忽视的问题。

熟悉中国公共财政运作规律的人都知道，随着年中节点的过去，一进入下半年后，各级预算内外资金拨付、使用的高峰也就到了。尤其是，如果想调整本年度内的项目及经费，或是多争取一份年初制定预算时留下的机动预备金，现在就是最关键的时候了。特别是如果竞争者众多时，那更可能是“手快有，手慢无”。

根据统计数据，今年上半年，全国公共财政收入累计达68591亿元，比去年同期增加4795亿元，增长7.5%，增幅同比回落了4.7个百分点。其中，中央公共财政收入为32311亿元，比去年同期仅增收1.5%，而地方公共财政收入为36280亿元，比去年同期增收了13.5%，两者分别占全国公共财政总收入的47%和53%。仅从这些数据表面上看，今年以来，地方财政的增收幅度要远高于中央财政，似乎还应该比中央财政更“宽裕些”？可惜，实际状况几乎恰恰相反。

中央财政虽然增收大幅放缓，但多年来，中国财政赤字一直被严格约束在安全线以内，显性国债比例只约相当于GDP的20%，即使使用最苛刻的广义政府债务概念，将各种隐性和或有债务全部包括在内，也只有45%左右，远低于一般公认的政府债务余额不超过GDP60%的警戒线，更远远低于任何其它主要经济体的负债水平。可以毫不夸张的说，在当今世界的主要经济体中，仍然保留着最多财政储备弹药的，中国自认第二，就没有人可称第一。所以，中央财政的回旋空间依然极大。

而众所周知，早在一两年前，由于政府投融资平台这个工具的潜在风险日渐显露，地方政府债务问题就开始凸出。而根据《预算法》，地方政府又无权直接发债，中央代发地方债的规模至今为止也仍然不大。但无论是近年来迅速增加的各种民生、社保开支；还是之前铺开的大批项目不能烂尾；还是推动城镇化、经济转型和升级需要的初始投资，对于资金需求几乎都是不容拖延的“刚需”。这种种因素叠加，对于大多数地方政府来说，现在都有些等米下锅的感觉。“富得流油的广东也喊穷”，主要肇因之一正在于此。

专项转移支付太多，让地方不得不“跑部钱进”

让各地政府越来越重视“进京跑部”，甚至于派出一把手亲自出马“游说”，还有一个关键的理由——中央转移支付款项。

虽然中央公共财政与地方财政的规模大致处于同一数量级，但实际上，大部分的中央公共财政支出并不是由中央政府直接花掉的，而是先下拨到各级地方政府，再由地方政府实际投入到各项政府开支中去的。这部分资金就被称为中央转移支付，也是国家均衡发展、缩小地区间差异的主要手段。

中央转移支付的规模有多大呢？2012年，不计中央对地方税收返还的5120亿元，对地方的转移支付总额是40262亿元！而2006年这个数字还只有9143亿元，六年间翻了整整两番。对于各地政府来说，中央转移支付已经成为了财政开支中不可或缺的关键部分，在部分中西部地区甚至已经超过了本地地方财政收入，成为最主要的收入来源。而根据2013年的预算，尽管财政压力不轻，中央转移支付仍然将增加到43804亿元，比去年又增加了3500亿元。这块大蛋糕对于各地政府的吸引力可想而知。

不过，在中国公共财政体制中，迅速扩大的中央转移支付虽然有诸多优点和作用，但却有一个重大缺陷：**不规定具体用途，可由接受拨款的地方政府自主安排使用的一般性转移支付比例偏低，而指定了款项的全部或部分用途的专项转移支付规模太大。**同样以2012年为例，一般性转移支付和专项转移支付分别是21471亿元与18791亿元。这还是近三年极力压缩专项转移支付比例之后的成绩，在2009年和2010年时，由于“四万亿计划”的影响，专项转移支付规模都要超过了一般性转移支付。

而专项转移支付不仅需要得到财政部的支持，更需要通过国家发改委和相关部委的审批立项后，才能申请拨款。与一般性转移支付相比，手续极其复杂，国家审计署曾在专项转移支付执行情况的专项审计中发现，中央现有参与中央转移支付资金分配的部门多达37个，一个支农项目可以有多达十余个部门参与，审批的繁琐自不必多言。

在这种大背景下，各地政府纷纷专门组织专门人员、编排计划，跑“部”进钱、进项不仅顺理成章，从一定角度来看，甚至还是对本地发展和民众福祉负责上心的表现。但是，这种“竞争”一旦上升到整个国家层面观察，不但显得有些徒劳无益，而且在过程中也很容易出现各种以权为媒的交易。被中央三番五次下令整顿的各种“驻京办”，就是最典型的代表。

地方税源不足是诸多问题的根源

1994年分税制改革之前，由于向地方分权过度，中央财力急剧下降到了一个危险的程度，以至于几乎失去了对全国经济进行调节，和平衡地区发展的能力。分税制改革，基本解决了这一问题，重建了中央在财政、金融上的主导地位，极大恢复和巩固了中央的经济权威。同时比较好的兼顾了激励中央和地方对于经济发展的一致性，可以说是中国改革历史上最成功、影响最深远的举措之一。

但是，凡事有利就有弊。分税制改革较好的解决了上述问题，但限于当时的现实条件，对于中央和地方政府的事权和收入来源的划分上，还是留下一些没有预料到的问题。反映在当下，主要就是相对于除国防和外交之外无所不包的事权，大多数地方政府都缺少足够的税基来源来充分履行自己的义务。

其实在分税制设计之初，通过把增值税所得税等主要税种设为中央与地方分享，本来还是为地方准备了相当的税基。**但是各地在对创利企业的激烈争夺中，往往会将地方税收的高比例退税作为重要的引资条件。激烈竞争的结果直接导致了地方公共财政收入规模虽然看似还略大于中央级收入，但实际上真正可支配的部分却远没有统计报告中的那么多。**这种各地方间的直接竞争，导致退税比例过大，挤压税收对于地方财政的基本保障作用，是中国比较特有的现象。

另外，由于1994年分税制改革的初衷，主要是要解决中央和各省区市间的财政收入分配问题，对于省与省以下地方政府的财政收入分配体制，可以说比较疏忽。这些年基本任其自然发展的结果，就是形成了省级以下，每一级政府大都着力集中财政收入，给下一级留下的税源越来越少。而在对转移支付等资金使用的审计中，发现上级机关利用权力“截流”下级财源的情况也几乎已经成了一种“惯例”，有时甚至还会出现更极端的鸠占鹊巢式的状况。例如最近福建南平市就要将隶属的武夷山市“撤市改区”，把名声显赫的“武夷山市”之名改为已有。

但对于大多数人来说，提供与他们生活最密切相关的公共服务的，正是那些基层的并非中心城市、中心城区的市县区、乡镇村。这种公共财政收入的倒金字塔，与全国绝大多数民众向往普遍、均质、平等的公共服务的合理追求，形成了强烈的冲突，也是城乡间、小城市和大城市间、中西部和东部间，以户籍为核心的人口流动隔阂至今难以全面打破的主要元凶之一。

开源节流之外，更要四两拨千斤

其实对税收和财政再分配制度进行新一轮改革，为地方财政打造更稳固可靠的税基，创造摆脱“卖地财政”的前提基础，早已是热门话题。不过近两年最热门的讨论，往往都被要不要开征，如何开征房产税（物业税）所吸引。其它媒体热衷炒作的话题方向，也是削减三公经费、减少政府运作浪费云云。

房产税确实很重要，根据先行各国的经验，它能够成为地方政府最可靠的稳定税基之一，而且设计的好，还具有很强的对可支配收入进行调节的作用。更不用说，很多人还希望全面开征房产税，能够有效压制近年有如脱缰烈马的房价。不过，西方国家的房产税大多是普遍的、无豁免的，但这种经验恐怕很难简单复制到中国。只要观察个人所得税起征点几次调整时的反应，就可以得出一个基于客观现实的结论：

大多数中国人仍然不习惯缴纳直接税，而且将之视为只有少数富人才应该履行的义务，而媒体几乎一边倒的宣传更加深了这种想法的“政治正确性”。可以想见在这种大众心理背景下，对大多数存量住房开征房产税，几乎是一个不可能完成的任务。在未来可预见的时期里，房产税即使开征，也仍然会是一种“奢侈税”。而奢侈型税源是支撑不起公共财政大梁的。

至于通过削减政府运行成本，用节流来增加可自由支配的财政收入的方式，也是听上去比实际更美。与长年累月的媒体宣传制造的印象不同，中国政府的实际规模相对很小（以实际公务人员与人口比例计）。参照他国数据，政府运行经费在财政支出中的比例其实并不高。整顿这些开支，对于反腐促廉有很大的积极意义，但对于财政本身的意义却不大。即使将被口诛笔伐的三公经费全部取消（这是不可能的），节流的资金量对于庞大的需求来说，也只是杯水车薪。

相比之下，在转移支付上作文章是比较现实可行的途径。仅中央财政就高达4万多亿元的这笔款项，如果分配合理，在技术上已经具备了保证地方基本财政的能力。现在需要的是，进一步大幅度提高一般性转移支付比例，并将相关的计算方式和公式统一化、固定化、公开化。现在这种很大程度上仍然一年一议、一地一议的模式，不仅地方上事先难以估计可用资金，对于长远规划和统筹安排十分不利，也不符合在各地间保持最大公平公正的要求。专项转移支付也应该改变几乎每个项目都要求地方配套资金的做法。实践中，这种做法对地方财政经常造成了额外的压力。往往越是本身财力薄弱，对上级转移支付依赖程度大的地方，及时筹集配套资金就越是困难，反之亦然。而这种“马太效应”本来正是转移支付制度要克服的反面。

更有必要建立和完善中央与地方间，省以下各级地方间转移支付的制度，并且用法律和规章的形式明确之，从根本上逐渐改善越是基层政府，相对财力越是匮乏的状况。要让马儿跑得好，就要先让它吃饱。这个道理不言而喻，不给中心城市之外的基层地区足够的能力，又怎么能心安理得的，总是批评他们的管理和服务水准落后一截呢。**在这方面，他山之石确实可以攻玉，当今中国主要中心城市的硬件，甚至许多公共服务水准，都已与发达国家相差不远，但是中等城市以下的差距仍然不可以道里计。而那里却正是承载最多国人中国梦的所在。**从这个角度说，将公共财政更快更大幅度的向他们倾斜，不仅是还历史欠账的必要，也是实现更为公平社会的必要。