“环保公益诉讼”的政治风险-鲁宁

经新一届全国人大常委会第三次季度例会（上月26日至28日）审议并通过，从7月1日起一批经修改后的法律法规开始实施。然而，令部分社会舆论极度不满并借机“发挥”的《环保法修正案（草案）》依然审而未决（二审）。

识者所知，无论是去年的一审还是今次二审，《环保法修正案（草案）》之卡壳，卡就卡在是否允许公益诉讼以及谁有资格充当公益诉讼主体上。前者涉及公益诉讼是否应该开禁，后者涉及谁有资格代表民众提起具体的环境污染公益诉讼。

就前一个问题，二审“草案”开出了口子。说明立法机关最终向民意作出了妥协乃至“让步”；就后一个问题，既然问题一已有答案，就问题二立法机关自然也得做出“让步”。立法机关所做的相应“让步”是——二审“草案”拟规定“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼”。

就此，部分舆论尤其是主张全面开放民间环保组织（NGO之一大类别）公益诉讼资质的舆论，以及无限度、无底线支持这一脱离基本国情主张的媒体和网民显然极为不满甚至不爽。

因此，《环保法（草案）》二审继续卡壳并不令笔者感到意外。

环境问题在今天的中国已触目惊心，这一基本事实官方至少在省以上政府并未回避。允许所有民间环保公益组织作为环境污染公益诉讼主体，等于官方必须无条件彻底放弃该公益诉讼的准入门槛。应该说，如果修法做到了这一步，不法企业非法排污的综合成本将大大提高。就改变环境污染日益严峻这一“局部”（中国因发展所伴生的突出民生焦虑远非环境污染一宗）态势，这无疑是有益的。

问题是，中国从总体而言，尚处于国家工业化的中级阶段。发达地区已进入小康，民众要求空气清新、江河清沏并非不合理。可欠发达地区尤其是这些地区的县域，尚处于工业化的初级阶段甚至适才刚步入起步阶段，那儿的民众寻求温饱的要求更为迫切。这是一对现阶段很难作实质调和的突出矛盾，发达地区与欠发达地区从各自的局部利益出发，尽可提出有利于自身的诉求，但作为政府（包括西方发达国家曾经的做法）则必须在二者中做出艰难平衡。且平衡的结果，必须首先满足欠发达地区民众的温饱要求。无关国家体制和政府性质——这都是“责任政府”必须普遍坚持的“施政顺序”。

从“大人权”的角度，这一“施政顺序”同样成立。因为在任何时候，一部分民众的生存权肯定大于另一部分民众的“生活质量权”！

笔者作此论断看似冷酷残忍，但说出了许多人不愿承认、不敢正视的事实，因而觉得心底坦然。

对经济发展和社会进步所伴生之矛盾，不同的社会阶层，不同地区的民众，尽可就某一具体矛盾或困惑作出有利于已的利益主张，可作为统领全局的政府，它面对的矛盾不是一个“点”，也不是一根“线”，而是一个“面”。因此，政府在制订经济或社会政策时，必须区分矛盾的轻重缓急统筹兼顾。具体到发展与环境保护的矛盾，任何政府都只能首先偏重于发展。众网友务请清醒看到，它与意识形态和社会制度无关！

在发展问题依然十分突出——远未实现普遍发展之前，屈服于部分社会舆论压力“为顺应民意而顺应民意”（为“改革而改革”之表现形态之一）而冒然无门槛开放民间环保公益诉讼，对于政府不是真正的顺应民意，而是取悦民意的机会主义，必将带来极大的政治风险。

笔者所言的政治风险，首先是发展停滞的风险。举一个现成的令人痛心之例子：最近数年间，因国内部分舆论将PX项目的环保风险无限扩大化并上升到“泛政治化”之高度，仅在东北亚地区，日本和韩国则趁机大上PX项目再将产品卖给中国。仅今年上半年，国际市场PX产品供应充足，但价格却又无端飙升了20%以上。为什么——答案就在中国对PX产品的需求是一个巨大的刚需。它们乐见中国舆论无休止地陷入PX项目建与不建及在哪里建的争吵而一再提价（就如这些年的进口奶粉），不怕你中国不买！

政治风险之二是公益诉讼的“变异风险”。也即对环保公益诉讼进行“偷梁换柱”、打着环保公益诉讼之名，行丑化和反对政府的“政治诉讼”。

前文说到公益诉讼的“变异风险”还在于此“闸门”若在一夜间彻底打开，还将引发一系列的连锁反应。果真如是，第二扇被彻底打开的“闸门”一定是围绕食品安全的民间公益诉讼。以三聚氰胺毒奶事件为例，此“闸门”一经打开，涛涛民意令任何政府与社会皆难以面对。而更棘手的是，按现有的发展阶段和社会道德现状，即使很乐观地以十年为期，中国普遍的食品不安全现状很难有一个根本的改观。

中国眼下打着民间旗号的环保公益组织事实上已成千上万，它们大体可分为四个大类：

类别一，确有少数民间环保公益组织克服各种困难、顶着种种误解、面对各种掣肘、艰难但执着地迈步在民间环保公益的“崎岖山道”上。它们通常有已经财大气粗的民企提供日常经费，虽说这些“财神爷”也有自身的长远利益诉求，但眼下的表现并不露骨，行事也比较低调，至少在刻意避免过度的张扬。

类别二，打着公益旗号谋逐利之实。这类“市场化”的公益组织（尽管发起者刻意掩饰）圈钱谋利的手段五花八门，其中最恶劣且有蔓延之势的，是采用各种卑劣手段直接敲诈污染企业和地方政府。这类挂羊头卖狗肉的所谓公益组织非常注重充分利用媒体及记者手中“廉价”的笔为它们造势，已造成国内民间环保公益的乱象丛生，既败坏了民间环保公益的名声，还让普通民众

一时难以分辨它们的司马昭之心屡屡被戏弄。

类别三，大部分的所谓民间环保公益组织，一无办公场地，二无日常维持经费，三无明确的动作纲领、规范和运作目标。甚至随便一个“社会混混”，心血来潮就可揭杆而起，宣称“某某环保公益组织”今天隆重诞生将致力于如何如何……

类别四，既是政府最忌讳的也是全社会必须保持警惕的、亦是社会眼下较难辨别并缺乏警惕的、又借助各种管道接直接间接从外国形形色色的基金会乃至它们的驻华机构（办事处）领取“经费”的所谓民间环保公益组织。这类组织不但组织严密，聘请有“活动军师”，而且极善于争取和笼络民意，具有强烈而隐蔽的政治诉求。为民作主乃至“替天行道”只是它们的幌子，搞乱中国才是它们的“醉翁之意”。这类所谓的民间环保公益组织之周围，通常聚集着两拨人：一是某些个“大V”和“意见领袖”之类；二是不明真相跟着起哄的“自媒体人”。

有鉴于此，尽管环境保护有足够的道义正当性，但若要一家伙彻底开放民间环保公益诉讼，作为负责任的政府，必须置于整个社会全局的高度，由全社会而不仅仅是立法机关进行负责任的因而是严肃的掂量和权衡。

决定撰写此文，笔者做好了挨骂甚至被人身攻击的准备。记得大约十年前，笔者就曾公开撰文探讨过就环境保护在中国逐步开放民间公益诉讼的可能性、可行性和必然性。迄今，笔者依然认为，从长远计，开放民间环保公益诉讼乃至其它涉及民众健康的公益诉讼乃势所必行。而就现状计，政府及立法机关采取“渐行渐远”的政治策略实乃“上策”。具体到前文所及的中华环保联合会，虽说其半官方色彩显而易见，但在现阶段由其代行全国的环保公益诉讼，系不得已而为之的必然选项。

就此，笔者再作一个判断：《环保法修正案（草案）》也许还将三审甚至四审，但最后通过时，官方不可能就“草案”已划定的“底线”作实质性“让步”。