非洲将成中日竞争的新舞台？-刘元海

今后3天，第五届非洲发展国际会议（TICAD5）将在笔者居住的横滨市太平洋国际会议中心举行。

非洲发展国际会议是由日本政府、联合国非洲问题特别顾问办公室（UN-OSSA）和联合国开发计划署（UNDP）在1993年创立，是日本政府与非洲领导人以及其他参与非洲开发援助的合作伙伴（包括援助国政府与非政府组织）之间进行高级别政治磋商的对话机制。今年，约有50个非洲国家的政府首脑与会，是会议创始以来最多的一次。

根据日本《读卖新闻》报道，今年会议的主题是扩大日非之间的民间投资和贸易，帮助非洲实现高质量的经济增长，预计将在会议上通过《2013年横滨宣言》和《2013——2017年横滨行动计划》。

在刚刚结束的本届大会的开幕式上，日本首相安倍晋三承诺将在今后5年内向非洲提供1万4千亿日元、约合138.6亿美元的政府开发援助（ODA），此外还将提供6500亿日元、合64.4亿美元的日元贷款，用于改善非洲的交通、电力与基础设施条件。也就是说，5年内日本政府和企业将向非洲投入总计3万2千亿日元、约合318.49亿美元的资金（以6月1日晚间10点的美元兑换日元的挂牌价转换）。安倍更允诺，面对拥有10亿人口且资源丰富的非洲市场，日本企业的后续投资将源源而至。

回顾1993年，非洲发展国际会议在东京召开时的情景，日本对非洲的热情真可谓今非昔比。

说起非洲发展国际会议（TICAD）成立的背景，就不能不提到冷战。上世纪60、70年代，在非殖民化浪潮的席卷下，非洲各国纷纷独立，并与支持他们民族独立的苏联和中国等社会主义国家的关系迅速升温。尤其是撒哈拉以南的黑非洲，是当时苏联拓展自身势力范围的一个重要方向。与此同时，为了抗衡苏联在非洲的扩张，美国在上世纪7、80年代开始向非洲提供大笔援助，美苏双方围绕着非洲丰富的自然资源和举足轻重的战略位置展开了激烈的争夺。可是，当冷战终结，苏联势力撤出非洲之后，美国对非洲的热情迅速地冷却，其对非洲的援助大幅缩水。随着美国的退出，对非洲的开发援助一时间成了一个乏人问津的问题。

美国突然开始漠视非洲的原因其实并不难理解，原本其对非洲的援助只是基于美苏冷战背景下的战略需求，对于非洲本身，美国其实素来缺乏兴趣。老布什时代负责非洲事务的助理国务卿司考特罗夫（Chester Crocker）曾经说过：“非洲的市场存在诸多缺陷”，一语道破了美国当时对非洲的漠视态度。美国对非援助的缩水给非洲的经济发展造成了严重的负面效应，甚至影响到了联合国开发计划署在非洲的开发援助项目。

为了填补缺口，联合国开发计划署和非洲问题特别顾问办公室转而向当时美国以外的最大对外援助国日本寻求帮助。这便是1993年在东京举行第一届非洲发展国际会议的背景。那么，日本当时为什么会接受联合国的请求，战后的日本与非洲之间的关系又是如何发展的呢？

历史上，非洲与日本之间的距离遥远，加之战前的非洲几乎全是英、法、意、比等欧洲国家的殖民地，因此，除了一度声援过埃塞俄比亚抗意战争之外，远在亚太地区的日本罕有插足非洲事务的记录。而在战后，战败国日本的国际空间在相当长的一段时间内受到了限制，日本与非洲、尤其是撒哈拉以南非洲之间的关系一直没有多少进展。

直到上世纪60年代，对普通日本人乃至于日本政府来说，非洲更多只是一个被归入“亚非诸国”范畴内的地理概念。到了上世纪80年代，已经跃升为世界第二大经济体，整天高喊赶超美国的日本对非洲的关心还仅限于向埃塞俄比亚的难民献爱心。因此，1993年在东京召开的第1届非洲发展国际会议才会被日本的外交学界认为是第二次世界大战后日本对非洲外交的里程碑。

在这届会议上，日本政府承诺增加对非洲的援助，并且通过了《非洲发展东京宣言》（Tokyo Declaration on African Development[）。宣言的主要内容包括在非洲实施政治和经济改革，推动私营部门发展，加强地区合作和一体化，以及借鉴亚洲发展经验促进非洲发展。

第1届非洲发展国际会议被认为给当时十分惨淡的非洲开发援助事业带来了巨大的希望，但《非洲发展东京宣言》基本上是一个让日本政府表达援助非洲意愿的文件，缺乏对非洲开发支援工作的具体规划，这反映出，当时的日本政府对非洲的开发支援其实缺乏真正的热情。在此后相当长的一个时期内，非洲也没有成为日本外交和资本输出的重点。当然，这并不难理解，诚如东京大学教授国际问题专家田中明彦所指出的：“在冷战终结后，日美关系是日本外交的主轴。以G8峰会为中心的对美欧关系，以及邻近日本的东亚乃至亚太地区是日本外交最重要的部分。至于非洲，无论从哪个角度来说，更多是被当成日本推进联合国外交（尤其是日本不遗余力的“入常”活动）的一个“大票田”。

然而，一晃20年过去了，今天的国际政经环境与20年前相比发生了巨大的变化，非洲终于成为了日本外交不得不认真考虑的一个“主战场”。

在TICAD1举行的年代，正是冷战刚刚结束，美国的军事和经济力量达到最高峰之时。尽管当时日本的泡沫经济已经崩溃，长期的不景气刚刚开始，但日本人的经济底气仍旧很强。他们完全接受了美国对非洲各国“缺乏治理能力”、“投资环境恶劣”的判断，对非洲的投入没有真正花过心思。所以，原本日本政府对TICAD的态度，仅限于利用这个舞台显示日本的国家大国地位。同时，也可以通过支援非洲开发的名目，掩盖其从90年代以来对外援助不断缩水的真相（这个掩盖针对的是日本国内）。

可今天的世界大不相同了，不仅是中国经济的崛起，印度、韩国等亚洲国家都实现了惊人的经济增长。相比之下，一直以亚洲经济龙头自居的日本的经济不仅已经落在了中国之后，同时也面临着来自印度和韩国等国家的竞争压力。在其长期视为经济势力范围的东南亚，由于来自中、印、韩三国的竞争和东盟国家自身的经济发展，日本的影响力也已大不如前。日本经济的复兴和继续发展需要一个新空间。

进入21世纪后，一方面，随着“反恐战争”的展开，为了削弱所谓的“恐怖主义土壤”，美国重新加强了对非洲国家的经济援助。在美国的带动下，欧美其他国家也纷纷加大了援非力度。另一方面，随着刚果（金）内战的结束，撒哈拉以南非洲地区逐渐进入了一个和平安定的新时期。在这一大背景下，加上世界能源、原材料价格的上扬，给自然资源丰富的南部非洲国家带来了良好的发展机遇。

从2003年开始的10年间，南部非洲经济的年平均增长率达到了5%。而在资源和服务性产业的带动下，南部非洲各国开始涌现出一批稳定的中产阶级，跨国企业也开始进入这一地区。根据国际货币基金组织和世界银行的预测，在未来相当长的时间内，撒哈拉南部非洲地区仍有可能保持年均5%的经济增长。

有这么美好的前景，日本政府和企业界近年来终于坐不住，想要认真地经营一下非洲了。

事实上，在上一届TICAD4召开的时候，时任首相福田康夫已经许诺将日本政府的援助(ODA)增加一倍，即40亿美元。可惜，由于彼时日本政局不稳，福田的诺言有很大部分未能兑现。正因为如此，安倍晋三对此次的非洲发展国际会议给予了高度的重视，希望能够真正在非洲为日本的经济活动打开局面。当然，安倍加强对非洲的经营，仍然无法绕开自他第二次执政以来无时不在面临的一个基本问题，就是如何应对中国在非洲的活动。当然，有一部分日本评论家，例如《外交》杂志的主编铃木美胜强调了非洲对中日之间战略性外交角逐的重要性，甚至主张安倍政府应该在非洲同样推行他的“价值观外交”。

笔者认为，这完全是一种言过其实的扩张说法，因为从目前中非和日非关系的实际来看，日本完全没有进行此种战略性竞争的资本。与日本长期漠视非洲，把非洲国家当成自己“入常”票田不同的是，新中国与撒哈拉以南非洲地区的关系几乎是从建国以来一路发展到今天的。

众所周知，从上世纪50、60年代非洲独立运动时代开始，中国对非洲民族解放斗争就给与了坚定不移的支持。在非洲殖民地纷纷独立之后，中国又克服自身的财政困难，想方设法支援刚刚独立的非洲国家。修筑于1967—1970年间的坦赞铁路是中非早期友好合作的一个标志性典范。这一时期，中国在非洲积累的影响力，为进入21世纪以来中非经济合作的良好发展奠定了基础。

正如习近平主席在今年3月24日访问坦桑尼亚时所说的：“两国的友谊是毛泽东主席、周恩来总理和尼亚雷总统等前辈领导人亲手建立的，从那时以来，两国一直保持着全天候的友谊”。事实上，中国与非洲的许多国家之间都保持类似的长期友好合作关系。

尤其是从2000年开始，随着“中非合作论坛”机制的启动，中国与非洲的合作进入了一个全新的时代。与每隔5年进行一次，且皆有日本主持的TICAD机制不同，“中非合作论坛”每隔3年举行一次，由中非双方轮流担任东道主。到目前为止，每举行一次“中非合作论坛”首脑峰会，中非之间的经济合作都会有大幅度的前进。不仅中国的大型国有企业，众多中国的民营中小企业和个体商户也纷纷进入非洲寻求合作机会。中国企业不仅在非洲承建了大规模的基础设施建设工程，还积极与所在国政府和经济界合作成立了一系列经济合作特区。中国政府不仅在非洲14个国家开办孔子学院普及中文教育，每年还接受3万名非洲各国的留学生来华深造。

除此之外，中国政府专门为非洲的中小企业设立了融资机制，在14个国家设立了农业技术中心，在30个国家设置了疟疾预防中心，承诺每年为非洲培养3000名医生和2000名农业技术员。与此同时，中国对非洲的直接资金援助的规模也在不断的扩大。中国进出口银行、国家开发银行、中国银行、中国工商银行、中国建设银行和中国非洲发展基金等国有金融机构为非洲提供了巨额的无偿援助和无息贷款。其中在2009年的第4次“中非合作论坛”首脑峰会上，中非双方敲定了总额100亿美元的援助与融资项目。在去年召开的第5次“中非合作论坛”首脑峰会上，双方又签订了总额200亿美元的融资项目。

迄今为止，中国对非洲的资金援助规模已经超过了世界银行，成为了非洲最大的援助方。中国通过与非洲国家长期而深入的合作，以相对低廉的价格从非洲获得了大量的能源和原材料。从1998年到2012年，中国从非洲的进口增长了76倍，2012年中国进口非洲货物的总价值达850亿美元，超过了排名2、3的美国和法国从非洲进口的总和。从以上这些数字不难看出，安倍今天许诺的5年内300多亿美元的援助只能说是小巫见大巫了。

尽管一部分日本的论者满怀嫉妒的将中国在非洲经营的地区称为“破碎之弧”，刻意与安倍近期极力争取的所谓“自由与繁荣之弧”区隔开来，不过这仅仅是是为了安抚日本国内民众感情的曲笔。其实，日本在非洲的开发，主要还是看中了当地新兴市场的未来前景，希望从中为低迷的日本经济多寻找一些出路。

从这个意义上说，中国对非洲的支援，对于非洲繁荣和稳定所作出的贡献，反倒是为日本在非洲的经济活动创造了良好的环境。

诚如日本学者田中明彦所指出的，日本眼下本只能寄希望于民间团体和非政府组织的人道主义志愿活动，以及美国的支持，为自己在非洲的经济活动一点一点的打开局面局面。即便如此，其实，日本政界和经济界的有识之士完全清楚日本眼下完全不具备与中国在非洲竞争影响力的能力。

自民党元老森喜郎在本月出版的《外交》杂志上指出，日本在非洲展开经营必须要先了解中方的想法，日本并不是什么事情都要由自己来做，完全可以与中国在对非开发援助上进行磋商与协调。

看来，日本对于自己在非洲开放上的弱势地位已经有了深刻的认识，也因此有意寻求与中方的合作机会。如果日本在处理与中国的其他事物时，也能表现出这样的政策弹性意识的话，今天的局面恐怕也会大不一样吧。无论如何，第五届非洲发展国际会议确定的日本开发非洲的新指针是值得我们继续跟踪观察下去的。

非洲的热土对我们和日本，都意味着新机会。