《波茨坦公告》与《旧金山和约》，哪个更有效？-寒竹

据日本时事通讯社5月31日报道，美国国务院发言人在当地时间30日举行记者会，针对《波茨坦公告》和围绕钓鱼岛问题引发的中日关系紧张称：“我们不会表明钓鱼岛的主权归属立场。”同时她还强调，即使是依据《波茨坦公告》，美国政府的方针也不会发生改变。

日本的时事通讯社分析称，美方发言人的话意在表明，美国不支持中国有关基于《波茨坦公告》，钓鱼岛应属台湾并被一同归还中国的说法。美国这次对钓鱼岛问题的表态，跟最近日本政府的态度基本一致。日本内阁官房长官菅义伟在5月29日声称，日本领土在法律上是由《旧金山和约》确定的。看来，美日的一些政客在钓鱼岛争端中，不惜要否定《波茨坦公告》，罔顾这一文件是二战后基本秩序的基石，这是一个危险的信号。

按照现有的国际法，钓鱼岛的归属究竟是由《波茨坦公告》决定，还是由《旧金山和约》决定？如果说《旧金山和约》与《波茨坦公告》有冲突，那么哪一个文件具有更高的法律效力呢？这是从法理上确定钓鱼岛归属的关键。

关于钓鱼岛主权的归属，有三个国际政治文件的相互关系和优先性必须要弄清楚。这三个文件分别是《开罗宣言》、《波茨坦公告》和《旧金山和约》。

对于战后日本的领土范围，《开罗宣言》最早做了明确界定。1943年11月22日-26日，世界反法西斯同盟为了协调对日作战，中国政府首脑蒋介石，美国总统罗斯福和英国首相丘吉尔在埃及首都开罗举行了一次重要会议。会后发表了著名的《开罗宣言》，宣言声称，中美英“三国之宗旨，在剥夺日本自从一九一四年第一次世界大战开始后在太平洋上所夺得或占领之一切岛屿；在使日本所窃取于中国之领土，例如东北四省、台湾、澎湖群岛等，归还中华民国；其他日本以武力或贪欲所攫取之土地，亦务将日本驱逐出境”。

到了1945年7月，美、英、中三国首脑和外长在柏林西南的波茨坦再次举行会议，7月26日发表了确立战后世界基本秩序的《波茨坦公告》。这个公告的第八条对日本领土的范围作了更为具体的规定：

“开罗宣言之条件必将实施，而日本之主权必将限于本州、北海道、九州、四国及吾人所决定其他小岛之内。”

以上两个重要的国际文件在日本领土问题上形成了一个严密的逻辑结构。承认1945年的《波茨坦公告》，就必须承认1943年的《开罗宣言》，因为《波茨坦公告》的第八条明确了“开罗宣言之条件必将实施”。但是，日本国内有的政客为了在把钓鱼岛的主权说成是日本的，不惜否定《波茨坦公告》对战后国际秩序的法律效力。有日本政客说，《波茨坦公告》是同盟国美英中的单方面文件，日本政府并没有参加，因此也可以不承认。

但是，历史的事实并没有给强词夺理的日本政客留下任何空间。在《波茨坦公告》签订时，日本作为敌对国，当然不可能参加文件的签订。但是，日本作为战败国，在事后是公开承认这个文件的。这一点有充分的证明。1945年9月2日，日本外相重光葵及日本陆军参谋总长梅津美治郎率领之日本代表团登上美国战舰密苏里号，正式签下日本投降条款。在日本代表签署的《伏降书》中开宗明义写道：

“我们谨奉日皇、日本政府与其帝国大本营的命令，并代表日皇、日本政府与其帝国大本营，接受美、中、英三国政府元首7月26日在波茨坦宣布的，及以后由苏联附署的公告各条款。以下称四大强国为同盟国。”

日本在《伏降书》中清楚承认接受《波茨坦公告》，也就意味着日本政府承认日本战后的领土局限于本州、北海道、九州、四国及中英美三国所决定的岛屿之内。

那么，进一步需要澄清的是，1951年部分国家签署的《旧金山和约》是否在法律上取代了《波茨坦公告》呢？如果说1951年产生的《旧金山和约》真的在法律上取代了1945年的《波茨坦公告》，那么，日本内阁官房长官菅义伟最近的讲话就确有国际法根据，今天美国政府为日本站边也就无可非议。但是，真实的事实并非如此。无论是按照国际法的规定，还是按照日本政府自己的官方表述，《波茨坦公告》的权威性都是无可置疑的。

《旧金山和约》是由52个战胜国于1951年在美国旧金山签署，1952年4月28日正式生效。这个条约将北纬29°以南的南西群岛（包括琉球群岛及大东群岛）等交由美国托管。1953年12月25日，美国琉球民政府发布《琉球列岛的地理的境界》（第27号布告），将当时美国政府和琉球政府管辖的区域定为包括北纬24°、东经122°区域内各岛、小岛、环形礁、岩礁及领海。这份布告所确定的范围将中国领土钓鱼岛挟带其中。1971年6月17日，日美签订“归还冲绳协定”时，这些岛屿也被划入“归还区域”。正是基于这么一个原因，日本内阁官房长官菅义伟才在在5月29日声称，日本领土在法律上是由《旧金山和约》确定的。但问题在于《旧金山和约》是不是取代了《波茨坦公告》？日本政府在《旧金山和约》之后是不是就不承认《波茨坦公告》了？

从国际法看，《旧金山和约》虽产生于《波茨坦公告》之后，但二者并不是一个取代关系。并不是说有了《旧金山和约》之后，《波茨坦公告》就失效了，就不存在了。尤为重要的是，对于中国来说，《旧金山和约》并不具有任何法律效力，因为当时中国海峡两岸的政府都没有参加这个旧金山会议，更没有在《旧金山和约》上签字。由于旧金山会议的片面性，这次会议从一开始就受到许多国家的抵制。印度和缅甸作为战胜国，拒绝参加旧金山会议。在与会的52个国家中，苏联，波兰，捷克斯洛伐克三个国家没有签署《旧金山和约》。另外还有一些国家拒绝承认《旧金山和约》。1952年9月18日，周恩来代表中国政府发表声明，指出旧金山和会是一次片面的会议，中国拒绝接受该和约的合法性。在此之后，中国政府也从来没有承认过《旧金山和约》。

这里必须指出，中国因为没有在《旧金山和约》上签字而拒绝承认这个条约，与日本没有在《波茨坦公告》上签字而否认其法律效力是有根本区别的。中国作为对日作战时间最长、付出代价最大的战胜国，竟然被排斥在对日和约之外，这个所谓的对日和约当然缺乏合法性。日本没有签署《波茨坦公告》是因为公告签署之时，日本政府尚在跟包括中国在内的反法西斯同盟国家处于战争状态之中，当然不可能签署。但日本在战败后立即在《伏降书》中白纸黑字地承认接受《波茨坦公告》，并在后来一再公开承认《波茨坦公告》的权威性。而中国政府在《旧金山和约》生效的当年就向全世界公开宣布拒绝承认这个和约的合法性，而且一直到今天都没有承认过这个不合法的和约。

由于《旧金山和约》在时间上是在《波茨坦公告》之后，这个和约常常被日本政客作为争夺钓鱼岛主权的法律根据。其实，要判定哪一个条约对钓鱼岛问题有权威性，方法非常简单。如果说《旧金山和约》取代了《波茨坦公告》，或者在《旧金山和约》产生之后，国际上不再引用《波茨坦公告》，那么这个问题在法律上还有争论的余地。但问题在于，在《旧金山和约》产生之后，《波茨坦公告》仍然作为一份严肃的重要法律文件在国际上被引用，而这个引用者恰恰包括日本政府自己。

1972年9月29日，日本首相田中角荣和外相大平正芳在北京和中国政府总理周恩来及外长姬鹏飞会谈，并签署了《中日联合声明》。其中，第三条如下：

“（三）中华人民共和国政府重申：台湾是中华人民共和国领土不可分割的一部分。日本国政府充分理解和尊重中国政府的这一立场，并坚持遵循波茨坦公告第八条的立场。”

日本政府在《中日联合声明》讲得很清楚：坚持遵循《波茨坦公告》第八条的立场。如上所述，《波茨坦公告》第八条就是指《开罗宣言》之条件必将实施，就是承认“日本之主权必将限于本州、北海道、九州、四国及吾人所决定其他小岛之内”。如果日本遵循自己在《伏降书》中的降词，遵循在自己《中日联合声明》的承诺，中日之间就不会有钓鱼岛之争。

事实很清楚，从对日本领土范围的法律效力上看，《波茨坦公告》比《旧金山和约》更具权威性和优先性。因为日本政府是在《旧金山和约》产生之后再度明确以国际文件的形式承认《波茨坦公告》的权威性，如果《旧金山和约》真的取代了《波茨坦公告》，日本政府就不会在《中日联合声明》再度重申遵循《波茨坦公告》。而且从时间上看，日本政府也不可能用1952年的《旧金山和约》来否定1972年的《中日联合声明》。日本政府在1972年签署《中日联合声明》，就意味着承认《波茨坦公告》的权威性和优先性，这是顺理成章的。在钓鱼岛主权问题上强词夺理的日本政客要想利用《旧金山和约》来否定《波茨坦公告》的权威性和优先性显然无法自言其说，这等于是在国际社会面前公开否定第二次世界大战的结果，公开否定自己承诺过的历史。

综上所述，《波茨坦公告》和《旧金山和约》这两个文件哪一个更具有权威性和优先性是显而易见的。日本和美国的一些政客为了在钓鱼岛问题上强词夺理，竟然不惜否定奠定战后世界基本格局的基础性文件，不惜否认日本政府曾经公开签署的国际文件和承诺，等于是在全世界面前公开暴露自己的无理和无赖。

5月26日，李克强访德时在波茨坦会议旧址发表讲话，强调任何人都不能破坏和否定二战胜利成果