总统是怎样靠不住的——从尼克松到奥巴马的40年-游天龙

最近美国政坛爆出一系列丑闻，让奥巴马疲于应付。先是有国务院工作人员顶着上司的压力，到国会揭露去年以国务卿希拉里为首的外事部门试图掩盖美国班加西恐怖袭击案的真相，再是国税局中层领导出面就他们盯防保守派草根团体的做法道歉，最后又闹出司法部窃听美联社福克斯新闻记者的电话和电子信箱。身处丑闻风暴中心的奥巴马也被称为“尼克松再世”，引来国会和媒体一致的批判，个别议员甚至打算弹劾他下台。

为什么美国历史上唯一一位当过宪法学教授的总统奥巴马会堕落到被人称作“帝王总统”尼克松的田地？为什么“水门事件”整整过去了四十年，白宫会再次重蹈覆辙动用权力掩盖真相迫害记者弹压反对派的声音？造成这个治乱循环的不是别人，正是一向被美国人民视作超越政治超越党派的联邦最高法院。回顾高院这四十年来数个里程碑式的判决，我们可以看到三权分立的局面是如何再次被打破的。

1973年尼克松总统第二任期上任不久，水门事件爆发，尼克松在连任竞选中耍的伎俩经《华盛顿邮报》几位记者揭露而公诸于世。之后，白宫抵赖，否认，试图炒掉独立检察官，司法部正副部长不堪压力辞职；国会震怒，站队，准备弹劾，秘密磋商；高院索要录音带，一连串的案件，无异议判决；最后辞职，赦免……可以说，“水门事件”是美国20世纪下半页最大的政治危机，而随着调查披露出来的洗钱，打压记者，查税员四处骚扰政敌等丑闻更是让70年代的美国伴随着经济危机掉入政治合法性的深渊。

为了挽救美国，重新将权力关进笼子，国会两党意外团结起来出台了一系列革命性的法案：为了政府行政透明化，出台了《信息自由法案》；为了防止金钱操纵选举，出台《联邦选举竞选法案》；为了争夺预算制订权，设立国会预算办公室；为了方便调查政府内部不法行为，设立特别检察官；为了防止总统不理智地将国家拖入战争，出台《战争权力法案》；甚至为了禁止跨国公司海外洗钱行贿受贿，还通过了《海外腐败行为法案》……可以说经过一系列的斗争，国会成功夺回了被总统长期占据的舞台，三足鼎立的局面得到了有效恢复。

但这样的局势并没有维持多久，在高院的扶持下，总统们展开了反击。

行政特权的滥用

伏笔早在合众国诉尼克松一案中就已埋下。在该判决中，虽然大法官们一致认定总统必须交出可能记录有尼克松和其他被指控官员不法言行的录音带，但却接受了尼克松辩护律师的观点，史上第一次白纸黑字的承认总统拥有“行政特权”，让总统们可以基于国家安全的理由拒绝来自国会和法院的监督。在人们庆祝尼克松下台的欢呼声中，这一巨大而危险的权力授予却默默地开启了下一轮丑闻的潘多拉魔盒。

这项权力被历任总统所滥用，克林顿用这个来阻挠独立检察官调查莱温斯基丑闻，小布什用这个来掩盖副总统切尼和能源公司们的关系，阻挠白宫法律顾问和政策顾问去国会参加听证会，不让国会调查司法部基于政治目的炒检察官鱿鱼和副幕僚长泄密导致CIA探员牺牲等各种问题，而奥巴马也用这项权力禁止国会调查现任司法部长藐视国会的行为。在总统强势做派面前，国会根本没有办法。

竞选规则的破坏

1974年，为了限制政治献金在选举中扮演的角色，国会顶着福特总统的否决，以参众两院分别超过三分之二的赞成票通过了对《联邦选举竞选法案》的重大修订，对竞选联邦公职的候选人收受捐献、信息披露、自费竞选等几乎各方面进行限制。为抵消利益集团的操纵，国会为总统大选设立公共财政支持，并设立了两党共同控制的联邦选举委员会。可没想到在1979年巴克利诉瓦里奥一案中，高院却废除了该法案中有关竞选总开支上限，个人和团体开支上限，以及候选人私人出资竞选的条款，从而打开了美国金钱大选之门，之后历次总统大选花费屡创新高，而像纽约市长这样的岗位更是成了亿万富翁的囊中物，过去16年来先后由两位亿万富翁把持，在民主党的大本营硬是靠钱开辟了一块共和党的自留地。

更糟的是，到了2009年公民联合诉联邦选举委员会一案中，高院再次出台判决，认为公司理应享受和个人一样的言论自由，为大公司大工会无限制捐款大开方便之门，2010年共和党就靠着天量的政治献金推翻了民主党在国会众议院的多数地位，2012大选更是屡屡爆出赌城亿万富翁扬言出资一个亿扳倒奥巴马这样的新闻。而公共财政支持如今也形同虚设，早在2008年奥巴马就已经放弃了这笔收入，投入利益集团的怀抱，从而能够不受限制的在大选中用金元攻势，在部分关键州更是取得了对麦凯恩5：1的绝对优势。2012年大选双方都手握数亿现金，更看不上联邦政府那几千万的财政支持。

国会监督的失效

1982年，高院更是在一个移民遣返的案件上大做文章。那时候国会为了有效制衡以白宫为首的行政机构，在颁布法律之后都会要求相关部门将跟随法案制订的规制交给国会审核，如果行政机关对法案的解读偏离了国会的立法目的，则国会有权要求相关部门重新制订。可高院却不这么看，认为国会在这里行使的是否决权，而否决权根据宪法仅属于总统一人，国会这种审阅规制的做法实属违宪。

在高院的祝福声中，捆绑在行政机关这一怪兽上仅有的几道枷锁也被粉碎了，国会逐渐丧失了监督总统部长们的能力。后来的几个判决更是赋予行政机关朝令夕改信口雌黄自决胜负乃至颠覆法院判决的权力，让行政机关更加傲慢，为所欲为。而国会为了避免行政机构随意解读立法原意，不得不将法案写的越来越长越来越详细，到了最近的健保法案仅法案原文就有数千页之多。而随之增长的规制则更加疯狂，据国会预算办公室预计2013年美国政府仅仅为了出台数以千计的联邦规制就付出近两万亿的开支，占了所有预算的一半，超过加拿大和墨西哥的GDP。2012年一年63个联邦机关出台了4062条规制，而同期通过的国会法案不超过30项，这对比强烈的数字背后是联邦政府近乎盲目的扩权和对三权分立制度的野蛮破坏。

选择性执法的实现

有选择的执行国会的法律也一直是总统们追求的目标。克林顿第一任期间，国会通过法案授予总统有选择性的否决议案中的部分条款，意图删减每年预算案中各种猪肉桶条款削减不必要开支。总统都还没意见，高院却抢着宣布这项法案违宪，认为宪法规定行使否决权只能否决整个法案，而不能有选择地删减其中的条款。正因为这个判决，国会议员们堂而皇之地为自己的选区“谋福利”，在年度预算案里面肆意添加各种开支，为自己竞选连任或者更上一层添砖加瓦。在他们看来，反正钱不是他们的，是美国纳税人的，纳税人付不起了，那就发行国债去借，丝毫没有愧疚之情。 2010年去世的西弗吉尼亚州参议员罗伯特•拜尔德更是个中翘楚，被反浪费的民权机构誉为“猪肉桶大帝”。在他48年的参议院生涯中，他靠着各种猪肉桶让自己的名字出现在西弗吉尼亚的每一个角落：拜尔德高速路，拜尔德联邦大楼，拜尔德学院，拜尔德……无处不在，感恩戴德的西弗吉尼亚人民甚至不惜违法在他在世的时候就立雕像。看看这个参议员就知道为什么国会难以就债务危机达成协议了。如果少了这些猪肉桶来“贿赂”选民，他们连任的时候就没有什么功劳好跟选民炫耀的了。在他们的政治生命面前，国家利益被放在一边。

看起来，高院似乎成功遏制了总统选择性的执行国会法律的野心，可总统还是有办法。从老布什开始，总统们就开始用“签署宣言”这么一个小伎俩。过去国会通过法案后交给总统签署的时候，在法案最前面都会加上一段宣言，比如“我很高兴这项法案得到通过，标志着我们对美国残疾人的保护上了新台阶”这样的台面话，按理这些话是没有法律效力的。可从老布什开始，总统们用这些宣言来表达他们对法案的态度，宣言内容也变成了“我觉得这个法案里面的第五条第四款违反了宪法/道义/社会共同价值，所以我不认同并且要求卫生部拒绝执行”这样的命令式语言。而这样的宣言并不会出现在常见的公开档案中，只有相关行政部门才晓得总统的真实意思，然后就心领神会地按着总统的意思而不是国会的意思去办，而对于他们出台的规制，国会是没有发言权的。对于此类案件，高院至今没有正面讨论过该权力的范围所在，任由白宫为所欲为。

透明政府日渐封闭

而上面说的信息自由法案在911以后也名存实亡，布什以国家安全为由一下子将各种有的没的文件统统加密，普通民众要从政府手上申请政务公开简直是不可能的任务，而且申请过程漫长，审批复杂严格。奥巴马选举的时候虽然宣称要让政府更加透明，可事实上媒体连一个去白宫和奥巴马谈话的清洁能源公司老总的名字都问不来，数据显示奥巴马政府前两年批准的信息自由申请案比布什政府最后三年批准的还少，而像国务院这样的外事部门批准率连20%都没有。

宣战权力争夺失败

更糟的可能是战争权力法案。该法案要求总统在出兵前48小时内通知国会，在国会没有授权的情况下只有60天的作战时间加上30天的撤兵时间。可该法案从一开始就被历任总统所无视，为了保住面子，国会不得不一次次批准总统出兵，表面上是“依法办事”，实际上是不敢面对一旦总统将他们置之不理所处的尴尬境地。正是因为如此，美国总统们才敢一次次挥师海外，狂妄如小布什者，甚至明着叫板国会说他们不会向国会求授权，该出手时就出手。实际上，里根出兵尼加拉瓜，克林顿轰炸科索沃都没有得到国会批准，按照宪法来说是师出无名，可压根没有国会议员胆敢挑战总统在战争领域的权威，更遑论拿这些事情去高院申诉了。其实就算是诉诸宪法求助高院，高院也很可能得出不利于国会的判决，到时候更是自取其辱。

后记

正是这九位宪法守护神带有明显倾向性的阐释宪法，“水门事件”后国会好不容易重新构建起来的三权制衡的局面被打破，白宫再次一家独大。经过四十年的权力斗争，奥巴马终于登基大宝，成为新一代的“帝王总统”。从某种意义上来说，奥巴马这么做从宪法的角度来看可能没有错，比任何总统都深谙宪法真谛的他正是秉承高院精神“依法治国”，方有今日的局面。