“国五条”：又是雷声大雨点小？-郭松民

地方政府为何对“国五条”意兴阑珊？

最近几天，各地方政府的国五条细则纷纷靴子落地，之前异常火爆的二手房交易市场温度骤降，购房者普遍进入观望状态，一些房地产中介甚至表示要转战租赁市场。有经济学家预言，在今后相当长的一段时间里，二手房交易市场将会处于一种萎缩状态，由于投资需求下降，一手房市场也可能同步萎缩。

不过， 市场传出来的信息是复杂的。就股市而言，“国五条”地方细则的力度显然低于市场预期，4月1日地产股大幅上扬就是最好的注解。有股评家认为：“地方细则不给力，很多条款没提及，或者说法暧昩，所以地产股将会‘利空出尽是利好’。”“预计今年房地产市场还将延续震荡上行格局，开发投资增速全年或升至25%。”

笔者注意到，“国五条”的核心内容是“20%个税”政策，但是这一点在地方“国五条”细则中并没有得到明显体现。上海、北京的细则虽然提出会严格执行这一政策，但是如何严格、怎么执行等却都没有明确规定。**而从技术层面来看，“国五条”进入实施还有一个巨大障碍，那就是中国大部分二手交易房的价格并不在交易中心的数据库中，**因为二手房中有很大一部分是老房子，而数据库信息则是到1998年之后才基本完善的，由于缺乏原始信息，这些房子在交易时还是会按照不能核实房屋原值的情况征收1%个税。

与对落实国五条意兴阑珊的态度成鲜明对照的是地方政府纷纷在细则列入支持刚需的政策。北京、上海、广州、深圳等多个城市的地方版细则中大多明确提到：“原则上2013年住房用地供应总量应不低于过去5年平均实际供应量；对中小套型住房套数达到项目开发建设总套数70%以上的普通商品住房建设项目，银行业金融机构要在符合信贷条件的前提下优先支持其开发贷款需求”。

很明显，中央政府是有调控房价的真实动机的，而地方政府却有些不情不愿。这无疑会让人担忧这次力度空前的“国五条”能否真正落到实处。要知道，制订政策靠中央，落实政策靠地方。如果地方政府在执行中让“国五条”流于形式，那么这次调控肯定失败，届时中国楼市将重回旧貌，房价再一次反弹，而受到损失的将是政府的威信以及中国经济的稳定。

地方政府担忧自己的“钱袋子”

那么，地方政府为什么对落实“国五条”不感兴趣？

答案其实很简单：这次“国五条”，和以往的房地产调控一样，仍然是在增量上做文章，果真严格落实的话，无疑将大大增加房产的交易成本，导致房地产市场的萧条，这将会严重减少地方政府土地出让金的收入，而这笔收入已经是地方政府的主要收入了。

回溯历史，我们会发现，1990年代以来，地方政府财政状况经历一个从捉襟见肘到财大气粗的戏剧性变化过程。九十年代初中央地方分税制改革后，地方财政主要靠所得税。但现有税源无法满足地方财政支出水平，大量县市甚至发不出教师、干部工资。新世纪伊始，地方政府突然财大气粗了，不仅很少听到发不下工资的情况，反而大搞城市基建。这一变化的原因就在于土地出让金主要归地方所有。到2009年，土地出让金收入已平均接近地方财政收入的一半。此后虽然占比略有波动，但整体来看，全国土地出让金收入呈现稳步上升的趋势，只有2005年与2008年出现小幅回落，2009年与2010年连续两年涨幅显著，分别为65.7%和70.4%，2011年达到峰值。

所以，掌握着增值税税源，不虞收入下降的中央政府考虑的主要是调控房价和宏观经济，而地方政府却不能不考虑自己的“钱袋子”，两者考虑问题的出发点不一样，对国五条的态度自然也就不一样了。

开征“房产税”才能一举多得

在笔者看来，**除非地方政府能够另外获得稳定的收入来源，并且这种收入足以弥补土地出让金减少所蒙受的损失，否则任何针对增量的房地产调控都会落空，而解决这一问题只能靠开征房产税。**只要没有房产税作为地方政府的主要税源，中央政府就只有两个选择：要么在增值税上给地方切一块，要么放任房价上涨。但现在来看，维系地方政府运行，尤其是在民生成为主要政策目标的前提下运行，单凭切现有蛋糕是不够的，只能靠开征房产税。

从其他国家的经验看，不动产税，包括房产税、物业税、房屋保有税等，一直是大部分国家地方政府重要的收入来源，英美等发达国家的不动产税在地方政府收入中就占极为重要的比例。例如，澳大利亚的财产税是地方政府全部的收入来源，美国财产税占县级或学区政府税收收入的68.3%，在特别区则占到约98%；而在英国，家庭税构成了地方政府自有收入的全部。在美国，比较优质的中小学都在富人区，为什么呢？因为富人区房子好，面积大，房产税缴得多，地方财政和学区有钱，学校就办得好。房产税是西方国家地方政府最主要的收入来源。

必须开征房地产税的另一个理由是，**长期依赖土地出让金作为地方政府主要财源是不可持续的。**我们知道，任何国家住房都受“住房收入比”的制约。也就是住房面积有多大，与收入水平正相关。收入越高，人均住房面积越大。2012年11月12日，在十八大新闻中心举办第四场记者招待会上，住房城乡建设部部长姜伟新透露：截至2011年，全国家庭现住房完全自有率为84.7%，城镇人均住房建筑面积32.7平方米，农村人均住房面积36.2平方米。我国人均住房面积已经达到34-35平米。根据世界银行2011年公布的数据，中等收入国家人均国民收入5952国际元（国际元是多边购买力平价比较中将不同国家货币转换为统一货币的方法——观察者网注），人均住房20.1平米；高收入国家人均11868国际元，住房29.1平米；发达国家人均住房在35-45左右。中国人均5730国际元，大约处于中等国家水平，人均住房面积在20-22平米就符合普遍的住房收入比，但中国人均住房面积已经远超出人均收入高于中国一倍的高收入国家，接近人均收入比中国高5-10倍的发达国家，很难再继续高速增长了，这里还暂且不提房地产业与农业争地，我国人均耕地极为紧张，18亿亩红线岌岌可危的问题。

**有人担心房产税开征后会加重民众的负担，这种担心其实是不必要的。因为受影响的主要是拥有多套房、大房子的市民，对低收入群体影响很小甚至完全没有影响。**实际征收的房产税，肯定是差别化的累进制税种，房产税征收办法各国都有成熟经验。设计一套抑制投资房产并且对低收入群体伤害很小的征收政策一点也不困难。

总之，楼市调控成败的关键，在于能不能同时解决地方政府的财政收入问题，不解决这个问题，任何看似严厉的调控政策，都必然失败，包括国五条在内。开征房产税，不仅能够有效挤出炒房资金，调控房价，还能够解决地方政府的收入来源问题，使地方政府有执行政策的积极性，还可以为反腐创造政策前提，可谓一举多得。当然，开征房产税后，土地出让金应该转归中央所有，这是题中应有之义。

一个耐人寻味的动态是，近日国务院办公厅就实施《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工发出通知，要求2014年6月底前出台并实施不动产统一登记制度（见观察者网3月29日新闻：国务院：明年7月前出台不动产统一登记制度）。这是不是在为开征房产税做制度铺垫？值得继续观察。