消费型乡镇，难以承受的房地产之重-田孟

笔者近来在江汉平原某村调研，发现村里有很多家庭都已经在县城或集镇上买房子，年轻人住在城镇里，老年人则住在乡下，农户代际间形成了居住上的地域分离格局；同时，笔者又发现，尽管家庭内部出现了这样的居住地域分离，农户却并没有出现代际之间的断裂，每隔一段时间，老年农民就会向在城市里居住的年轻人寄送各种所需要的生活资料，如粮食、蔬菜、水果、油料等等，否则年轻人在城市里生活就会压力很大。过年过节的时候，老年人和年轻人就走动一下，平时则根本很难见到面，年轻人回农村，很少在此过夜；老年人去城里，却又住不惯而想回村。

这种现象的出现与近年来各地出现的房地产热有很大的关系，尤其是这种房地产热逐步向乡镇一级的蔓延，加剧了农民代际之间的分离，并形成了年轻一代对老年农民新一轮的代际剥削。

现有家计收入模式避免了大批贫民的出现

当前，在我国大多数农村，形成了以代际分工为基础的半工半耕的家计收入模式。主要表现为：家庭中的青壮年劳动力进城进厂务工，获取务工收入；家庭中的老年劳动力则在家务农，获取务农收入。

老人从事农业生产，不仅有效地解决了家庭的日常生活开支问题，还解决了家庭养老的负担，虽难以致富，却可保障温饱，因此是目前较为适合我国国情的、有效率的农业生产方式。

年轻人进城务工，怀揣着对城市生活的追求和梦想，不断地捕捉各种机会，争取能够在城市里获得稳定的就业岗位和居住条件，真正成为城里人。然而，在我国既有的产业结构状况下，在当前国际生产贸易体系短期内难以改变的情况下，决定了这样的机会和偶然性是十分稀少的。那些个人禀赋较好、且善于抓住偶然机遇的农民工，可能最终会实现真正意义上的城市化，这当然是令人欢喜的；而大多数农民工却不得不面临成为城市里的过客、为城市做出贡献却最终从城市里被排挤出去的结局——这背后主要是结构性的问题，而不是城市政策本身的问题。

但这也不完全令人悲伤，因为我国现有的城乡二元土地结构为他们的返乡提供了体制保障，这些人最终回乡后，又能够“重操旧业”，继承上一代的“工作”继续从事农业生产，而他们的城市化梦想就顺理成章地寄托给了下一代年轻人，恰好这下一代正处于怀揣着各种梦想的年龄。有条件的下一代，可借助于上两代积累的资本接受教育或培训，通过这样的方式跳出农门；没有条件的下一代，则直接进城出卖劳动力，寻找在城市扎根的机会。

这样来看，农户以代际分工为基础的半工半耕的家计收入模式，实际上也是一种农民追求实现城市梦的代际接力模式，代际之间的关系是温情脉脉的，没有出现比较激烈的代际剥削和对抗，农民能够生活地比较安逸和有尊严；同时，这种家计收支结构也构成了一种可持续的家庭劳动力再生产的模式。这种模式非常稳定，利民也利国，可以保障农民的基本生产条件和生存权利，使得中国没有出现大多数发展中国家普遍存在的贫民窟现象，也没有出现大量的流民无产阶级。

城镇化率指标催生乡镇房地产热

然而，这种情况在某些地方却起了变化。近年来，地方政府为了开辟财源，将圈地投资房地产作为财政收入的主要来源之一，各地呈现出一片繁荣的房地产开发景象，这种地产开发势头迅速地向乡镇蔓延，形成了乡镇房地产热。

乡镇开发房地产，这不是现在才有的现象。早在上个世纪八十年代末，由于农村乡镇企业的异军突起，大量农民离土不离乡，进入城镇企业务工，导致很多乡镇曾一度出现过大面积建房的繁荣景象。后来乡镇企业转型改制升级，大批乡镇企业倒闭衰落，员工纷纷下岗失业，乡镇才又慢慢地从生产性变成了纯消费性的地区。

与之前的不同，当前大多数地区的乡镇房地产热并非基于乡镇企业的复兴，也不是因为工业化推进的自然而然地需求，而往往是因为上级下达的城镇化率指标、地方政府对于土地财政收入的追求、以及领导干部对于实现农民向市民转化的不切实际的想象。

乡镇房地产一旦启动，就面临着乡镇房地产业需求不足的问题。因为即使农民到城里买房，大多数也是为了居住，少有买房为了进行投资增值的。这样，乡镇房地产的定位就不可能过于追求满足投资的需求，只能定位在满足居住需求上。然而，尽管大多数农民都有改善居住条件和居住环境的现实需要，但是却因为能力的差异而对于改善的方式和程度有不同的需求。有些农民已经具备了进入城镇就业和生活的能力，因此对于乡镇房地产是有需求的：而还有绝大部分农民短时间内却没有能力放弃务农收入和农村较为自给自足的经济模式，最多只能在农村原址改善居住条件，因此对于乡镇房地产就没有需求。于是，地方政府就会采取一些政策措施、宣传、动员，制造购房需求。

比如，有些地方以农民建房布局散乱无规划为由，停止了农村新增宅基地的办理业务，不再给农民划拨新的宅基地；有些地方甚至不允许农民在原址重建房屋，只允许进行原屋修复；有些地方则借征地拆迁搞开发区或产业园区的名义，在对农民进行补偿后不设还建安置区域，造成农民只能进城买房；还有些地方借近年来各地开展的土地整理项目、城乡建设用地增减挂钩试点项目等各种名义，不设建新还建安置点，而是以货币补偿的方式补助农民进城买房。

在城镇购房加重农民负担

在政府大力影响农民改变居住形态的状况下，农民原有的家计收支结构出现了比较大的变化。一种情况是，家庭中的年轻劳动力放弃在外地沿海城市打工的机会，回到城镇经营、就业和生活，而家庭里的老年人则继续在农村从事农业生产，获取务农收入——这种模式与上个世纪出现的农民离土不离乡情况看起来很相似，其内在机制却很不同。尽管农户家计收入模式还是存在务工、务农两笔收入，但由于城镇的收入机会要远远小于沿海城市，因此务工收入必然降低，农民收入面临萎缩；而在支出上，农民不仅需要为城镇住房的购买支付费用，还需要为在城镇生活娱乐等进行支出，这样农民家庭总体生活质量就会下降。通过代际转嫁，就出现了前面描述过的新型的代际剥削现象。

另一种情况是，家庭中老年劳动力放弃在农村的务农收入，并离开农村进城居住，而家庭中的青壮年劳动力继续在城市务工，获得务工收入。这时候，农户家庭收入结构变成了单纯的务工收入；而在支出方面，农户不仅没有了在农村从事自给自足经济产生的隐形福利，而且还需要让全家人的生活开支和教育、养老费用均依赖于年轻人的打工收入，这样，加上在城镇购房装修花去的大笔开支，足以让一个原本小康之家背负上沉重的债务而难以自拔。

无论是上述哪种情况，都使农民原有的较为稳定的家计收支结构变得十分单薄和脆弱，农民因为背负着沉重的生活支出压力，使得家庭劳动力的再生产面临风险，更谈不上应对大病大灾、获取技能培训、自主创业、确保下一代的教育等方面的投资了；同时，通过家庭成员在居住和生活方式上的分离，把城乡之间的不均衡导入家庭内部，造成农民代际之间关系的不均衡，恶化了代际关系。

消费型乡镇造成经济活动剩余争夺

作为基层政权，乡镇的权能并不完备，其职能主要在于为农村提供基本的生产生活秩序，保持社会的基本稳定和有效治理。笔者以为，寄希望于一般型的乡镇自行运作、发展壮大地区经济是不切实际的，国家应当调整对乡镇一级政绩考核的内容和方向，避免以单纯的经济指标作为官员晋升的标准。

需要注意的是，**与之前因为乡镇企业带动而形成的生产型乡镇不同，当前的乡镇是一个消费性区域。**乡镇主要满足区域内农民——尤其是家庭收入以外出务工收入为主的农民的消费需求。由于这样的消费需求总量有限，在一般型的乡镇里这种贸易的强度不高，经济交往的剩余也就十分有限。**而乡镇房地产引起的农民向城镇集中，必然造成更多的农民参与分享本来就不多的乡镇经济活动剩余，形成激烈的竞争，从而使得乡镇的贸易难以形成有效积累，从而扩大贸易范围、增加贸易强度。**这样，乡镇房地产的进一步推动，将面临进城农民的失业危险，增加城镇管理的人力物力财力支出，不利于城镇功能与政府职能的有效发挥。

城镇化建设不可盲目激进

当前，国家应该加大对广大中西部一般型乡镇的转移支付的力度，通过自上而下输入资源的形式，加强基层政权的能力建设，并通过严格贯彻村民自治制度，优化基层政权的服务方式，强化其政策执行能力，确保乡村基本的生产生活秩序，维持区域社会的基本稳定。

具体说来，笔者建议如下：

首先，国家对于乡镇一级政权建设应着重于其服务功能的发挥。在官员晋升和考核指标体系中，逐渐剥离经济发展的硬性要求，更加注重乡镇所在区域来自村社和农户对乡镇建设与服务满意度的考核权重。地区经济发展重任的主体应该上移，交由县一级政府来集中运作，而对于大多数一般型乡镇而言，其定位要明确在服务型政权性质上，通过中央与地方转移支付的形式向其注入治理资源，服务于当地社会。

这方面可以借鉴成都市近年来开展的村级公共服务与社会管理资金的经验，按照人口数量，由省、市两级政府配套资金直接划拨到村一级。明确资金是红线，用途限于规定的公共服务和基础设施建设大类型，不详细约束，但不得挪作他用。同时，强化资金使用程序，并创新基层组织体制，保障资金的使用到位、有效。还要求将资金的使用情况在村里实时公布、在网上长期公开，接受监督，一旦发现，严查不怠，且一票否决。

其次，就农民城镇化问题应具备分类和规划的视角，不可盲目激进：

对于乡村中尚无能力进城，却有改善居住环境需求的农户，应加快村镇规划的制定，加强总体规划与各专项规划的衔接，通过规划的方式既满足农户需求，又优化城乡建设用地格局，逐步形成集镇-中心村分布格局，进而便于配套基础设施和公共服务设施。这一项工作的上限是不能抑制有进城需求的农户进城，不可激励过头。同时还需要中长期的布局，不可过于激进。

对于那些有进城能力和愿望的农户，进城后退出宅基地的，政府可适当地予以补贴，帮助解决短期内的城市适应问题。同时，要为这部分农户退出农村提供相应的返乡空间，如短期内不脱离集体经济组织，保障其拥有相对稳定的土地承包经营权。这一项工作的上限是，不能给那些尚无进城实力的农户以进城的想法，切不可不切实际地激进推动。

第三，进一步完善农民向城镇流动的服务体系，通过职业培训、建立企业用工信息台账、加强企业与农户之间的联系等，保障农民工顺畅进城；同时，要让农民工安心进城务工，需要地方政府为留守家庭提供更多的服务，满足其需求，可尝试逐步探索将教育、医疗两项服务从户籍管理制度里剥离出来；另外，中央政府坚持农地家庭经营体制，严禁地方政府通过各种所谓的创新违反国家法律法规侵占农地，确保进城务工的农户有返回农村务农的权利，为农户留下最后一道生存保障的空间。