我国土地制度的优势——与郑永年先生商榷-田孟

2013年3月24日，由国务院发展研究中心主办的、第十四届中国发展高层论坛在北京开幕，政界高层和学界名流参与，引来媒体广泛关注。本次论坛主题为“中国：改革开放与全面建成小康社会”。讨论过程中，城镇化中的土地问题成为了最热门的话题之一。笔者认真学习了本次中国发展高层论坛，尤其关注土地制度方面的讨论。对于郑永年先生关于中国土地制度安排的看法及其改革方案不是很同意，特此与郑先生商榷。

一、郑永年先生观点引述

据媒体报道，新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年指出，中国城镇化面临众多体制改革，其中最重要的是农村土地制度的改革和创新。①“由于农村是集体土地所有制，土地数量固定，而集体又是不固定的，因此，会面临土地产生的利益一直在分配、重新分配等问题”。②“土地表面上看是农民的唐僧肉，谁都想吃，地产商、地方政府想吃，上级政府想吃，但是唐僧肉的主人——农民吃不到。”

对于中国城镇化的下一步改革，郑永年表示，应在土地国有化的同时，进行土地使用权的私有化，进行改革要两步走，以避免城镇化成为新一波掠夺农民土地的运动。③“土地私有化也不见得能解决问题，我们要考虑到地方政府各种因素，但是土地是可以国有化的，土地国有化过程中，土地另一方面，土地的使用权可以私有化。”“把土改作为突破口，在补偿后对土地使用权进行私有化、家庭化，释放中国大量劳动力，中国的农民工不放弃土地，成不了城市居民，就要改革”。④“中国梦很大一方面是居者有其屋，中国如果做到了居者有其屋，可以换来20年到30年的政治稳定、社会稳定，那个时候，中国可以达到一个比较高收入国家水平。我们今天所面临的很多问题会自然消失，否则的话，我们就会陷入长期的中等收入陷阱，就会面临很多无穷的问题。”（注：以上引述转引综合自潇湘晨报、新浪网等） 

以下就上述四组言论分别进行商榷。

“中国发展高层论坛2013年年会”于3月23日-25日在北京举行。图为新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年。

二、商榷①：集体土地所有制有助于形成集体内部的公平正义

郑先生说的土地产生的收益无非是两种，一种是农用产生的农业收益，一种是非农用产生的工商业建设收益。按照我国土地管理法的规定，非农建设需要用地必须使用国有土地，其中村民建房使用的宅基地、乡镇企业用地、乡村公益事业和公共设施用地除外。也就是说，我国是以法律的形式确立了土地非农建设收益在城不在乡——对此法律设计的合理性，后文会有详述，在此仅假设郑先生承认我国法律规定的要求，所说的是土地产生农业收益。

郑先生认为，由于农村土地数量是固定的，也就是说，农村土地的农业收益短期内也是固定不变的，而农村集体却因为人口的生死更替和出入迁徙不断地变动，从而使得土地产生的农业收益也总是在不断地分配和再分配，郑先生以为这里面有问题。

笔者以为这里面没有问题。土地是人类赖以获取生活资料的基础物资，因此土地制度应该对人口变动从而产生的需求保持契合，土地制度不能僵化到最后不顾人们生活需要的地步，到这一步了就只能导向暴力革命。我国现有的土地制度就是通过资产阶级革命和社会主义革命的形式分别从地主阶级和小私有者手上剥夺过来的，形成了社会主义的土地公有制。

改革开放以来，我国农村的土地实行集体所有制，以户为单位经营，这项制度被称为我国农村制度的基石。也就是说，农村土地产生的农业收益是在集体内部以家庭为单位进行分配的。尽管农村人口变动比较大，但是农村家庭变动却较为稳定的，因此就可以赋予农户长期而又有保障的土地承包经营权。然而，户均土地权的长期而又稳定并不有助于解决反而更加加剧了集体内部人均土地的差异悬殊，表现出来的就是人均获得土地农业收益的差异悬殊，这很不公平——对于一个熟人社会的集体来说，这还不正义。

对于这一困境的解决，改革开放前二十年，主要是通过进行土地调整的方式实现平衡的，那时候农村集体还具有比较强的行动能力，因此能够把调地的工作做下去，调整土地，实际上就是让集体的地权及其收益能够按照人口变动的实际情况进行不断地优化配置，从而保证公平与正义。取消农业税后，集体获取土地收益的权利也被取消了，导致集体治理能力越来越弱化；同时国家进一步强调农村土地“生不添、死不减”，使得集体进行地权调整越来越难，农地收益的分配格局越来越固化，不公平感骤增，农民之间越来越分裂，反过来影响农民达成一致行动进行农田水利基础设施等公共品的建设。集体所有权的弱化和虚化、地权的固化、农业收益分配结构的固定，是造成农村生产生活条件越来越恶化的内在关键性原因。

需要注意的是，集体的构成成分是在不断地变动的，然而集体本身却是十分固定的。在没有外部力量向农村提取资源的背景下，若没有坚强有力的村集体，农民就是一盘散沙的状态，农村就会越来越凋敝，农业就会越来越危险。而集体最重要的作用就是要在集体内部根据人口变动不断地结平衡账，通过地权的不断匹配和再匹配，形成农业收益的不断优化配置，实现基本的公平正义。所以，与郑先生相反，笔者认为国家应该加强集体能力和权威。

三、商榷②：土地非农增值收益应归公

需要指出的是，郑先生在此犯了一个低级错误，他认为我国土地的主人是农民，而实际上我国宪法明确规定土地是公有制，农村土地归集体所有，农民只享有承包经营权（使用权）。我国宪法、土地管理法明确规定，土地征收应予以补偿。农村土地征收是将农村土地变成了国有土地，是农地所有权和使用权的双重灭失，因此既要补偿享有所有权的集体，也要补偿享有使用权的农户。按照法律，土地征收按照土地原用途进行补偿，且总额不得超过土地原用途平均产值一定倍数。一般来说，政府征地，按照标准会给予农户以补偿，完全没补偿或拖欠的毕竟是少数，当然农民总会觉得补偿不够，谁会嫌补偿太多？郑先生说的农民吃不到的土地唐僧肉，显然不是指上述按照土地原用途进行补偿的那一部分征地补偿款，他指的是土地非农增值收益的那一部分巨大收益。

郑先生提到土地上的各种利益主体争夺土地收益，这显然是在说土地的非农增值收益，也就是农村土地转变成国有建设用地这个过程中产生的巨大的土地增值收益的分配问题，直指我国的征地制度。对于这个问题，孙中山先生早在一百多年前就提到了要涨价归公、地利共享。郑先生说上级政府、地方政府、开发商等都想吃这块唐僧肉，这并无不妥，但是需要注意的是，其实农民也想吃：城郊地区修建的小产权房就是证明，各种形式的联建房也是证明，甚至近年来频频见诸报端的因征地拆迁导致的恶性事件也是证明。农民想吃却吃不到，或者吃到了却有风险，有风险却还要冒，组建这块唐僧肉之诱人。然而我国法律明确规定了土地增值收益的涨价归公原则，农民并不享有这一权利。原因在于：一是，这笔增值收益并不是农民的劳动产生的，而是城市化发展，经济发展水平的提高导致的，因此这种涨价的收益就不应该归农民，而应该归公。二是，土地征收过程有区位限制和规模限制，不是所有的农民的土地都有被征收的机会，且较之农民全部来说只有很少的一部分有机会被征收土地，他们其实早已脱离了农业生产方式成为了伪农民和伪农民集体；并且在拆迁过程中，他们得到的补偿并不低。土地增值收益若是归了他们，实际上并不是广大农民得了，而是一少部分地主得了，涨价归农民的结果是城市经济发展的成果被一小部分土地食利者阶层拿走了，这是分配方式的实质是在向封建社会关系倒退。

这里的问题是，应该归公的这块唐僧肉也不是想吃就能吃的，国家法律制度有限制。首先，我国实现严格的土地用途管制，中央政府对地方新增建设用地总量进行指标控制，也就是说，地方政府要想合法地取得土地增值收益，需要获得建设用地指标，只有有了建设用地指标才能够征地、供地，从而获得土地财政。不是说地方政府想征多少就能征多少。其次，我国严格的土地用途管制制度，还对供地的类型、用途进行了明确的规定。在当前情况下，年度新增建设用地里，一部分是用于工业用地，这块土地基本上没有净收益，而且往往政府还需要倒贴资金；还有一部分是道路、管网等基础设施建设用地，这一部分也基本上都是政府在出钱建设，根本没有收益；还有一部分是用于商住用地，这是地方政府土地财政的主要来源，也是唯一能够取得巨额净收益的部分。也就说，地方政府征了的土地中，不是想怎么用就这么用。再次，我国实行经营性用地的招拍挂制度，其中尤其要求商住用地必须进入土地招拍挂市场进行出让，从而使得土地增值收益能够进入地方财政，构成地方公共财政来源的大头之一，用以弥补工业用地和基础设施建设用地上的投资、搞建设。也就是说，用于商住开发的土地上取得的巨额收益并不是进入了官员的腰包，更不是进了开发商的腰包，而是进入财政，构成政府财政收入的重要部分。只要严格按照制度要求来，开发商和官员在这个过程中是没有吃到唐僧肉的。

我国现有的征地制度能够保证土地非农增值收益归到地方政府手中，作为公共财政支持地方政府搞经济发展和民生工程，实际上就是一种涨价归公的制度设计。由于我国处在城市化的快速推进阶段，一方面会有大量的土地面临非农增值；另一方面则是地方政府需要大量的资金来持续地进行基础设施投入和招商引资。土地财政恰好能够使城市化的推进实现收支均衡，从而确保我国城市化、现代化可持续展开。有了土地财政，地方建设和发展就不会太依赖于中央财政，这样中央财政也才能结余出更多的资源用于搞民生工程、进行国防军队建设、投资大型战略产业、提升科学技术水平等等。土地财政对于我国的地区经济发展和整体发展功不可没，我国现有的征地制度在方向上是有利于我国现代化的。因此，改革也应当顺着这个方向不断地完善，而不是背道而驰。

四、商榷③：城镇化推进与农民利益保护

郑先生的第三组话的实质是要农村土地去集体化，将所有权彻底上收归国有，将使用权彻底下移，归农户私有。按照我国物权法，集体土地使用权属于用益物权，郑先生所谓的所有权国有化、使用权私有化改革实质上也就是变相的土地私有化了。郑先生自己也承认，是限于我国意识形态和传统等因素，明明白白地搞土地私有化在意识形态和传统观念方面都过不了关。吴敬琏先生也再后面附议并提醒了是使用权的私有化而不是所有权的私有化。

郑先生认为，城镇化不可避免，我国要想从中等收入国家向高收入国家迈进，而不是出现中等收入陷进，就必须通过城镇化，支持中国比较长期的经济发展。城镇化要顺利推进，需要在土地制度设计上进一步提供便利；同时城镇化过程中，农民是弱势群体，有可能会受到侵害，因此要通过制度设计给予保障。农民的利益受不到保障，中国就极有可能陷入中低收入陷阱。郑先生以为通过农村土地所有权的国有化和使用权的私有化可以解决城镇化的推进受阻和城市化过程中的农民权益保护问题。由于土地所有权是国家的，因此当政府需要使用土地进行非农建设时，就不需要经过征地手续；然而，因为土地使用权是私人所有的，因此被征地的农民就能够与政府谈判，只有双方在自愿的情况下政府才能够用地，因此能够保障农民权益。

首先，郑先生误解了现行城镇化推进过程中所产生的问题的原因。他以为城镇化推进受阻是因为土地权属关系不明确，国家征地遭遇集体土地所有权的阻力，这是不对的。按照我国宪法等法律，政府为了公共利益可以征地。在城镇化快速推进的过程中，可以认为政府征地就意味着公共利益。政府对于土地征用的权利，受到我国宪法这一根本大法的保护，这里面并没有不清晰的地方。现行城镇化推进产生问题并不是制度问题，而是因为土地增值收益巨大，所涉的各个主体想要参与利益争夺的一个博弈过程，里面并没有什么道义性可言。政府退让一步，被拆迁的农户就进一步；政府越坚持原则不退让，被拆迁户就没有牟利空间。政府作为公权力，需要做的是不能侵犯农民合法权益，应按照法律的要求给予足额征地补偿；同时应该坚持原则，坚决打击在征地拆迁过程中的漫天要价、无理取闹的钉子户（当然要创新补偿方式和补偿内容，对于确实有困难的群体可以给与适当的照顾，但是大方向不能变），不怕出事、不怕上访、不怕打击报复。当前城镇化一定程度上受阻，其实质是中央政府对地方政府的控制过于机械化，是治理问题而不是制度问题。中央政府在老百姓面前做好人，却向地方政府下达各种指标和任务进行考核，一旦出了问题又不分是非清白就处理地方政府，导致地方政府怕出事、不敢讲原则、只能讲策略。策略讲多了，原则就没有了，拆迁中就产生了很多的不公平。地方政府越不讲原则，钉子户就越得寸进尺，而且就又越来越多的人敢于当钉子户，这样城镇化当然受阻。显然，这是一场钉子户运作的赌博，与土地所有权的归属无关。一次博弈成功，钉子户可以一夜暴富，富得流油；博弈若是失败，可能会擦枪走火，闹出人命，发生恶性事件。土地所有权国有化解决不了这个问题，反而可能加剧这个问题的恶化程度。

其次，前面已经谈到，郑先生误解了被征地农民这个群体占农民全部中的分量。农民其实是分化的，并不是铁板一块。农民中也有强势的农民，比如城郊和城中村里的农民；当然也有弱势的，那就是中西部地区偏远农村的农民。由于城市化会有完成的一天，即使到那个时候也还是由绝大多数的农民都没有享受到被征地的机会。没有机会被征地意味着没有机会参与土地增值收益的博弈，这样的土地使用权私有化对农民来说就一无是处。某些学者的土地一私有化就能够带来巨大的财富的承诺对绝大多数农民来说只能是一座虚幻飘渺的海市蜃楼。对于那些有机会被征地的农户，土地使用权的私有化无疑会给他们以巨大的土地收益，这是毋庸置疑的。因为在目前这种土地集体所有制、农民享有使用权的制度设计下，被征地和拆迁的城郊农户就已经是非常强势的群体了，他们早就已经通过小产权房等方式享受到了土地非农使用的增值收益了；而征地拆迁后又给予他们远高于法律上所规定的征地补偿标准，现在还通过使用权私有化的制度设计让这个原本非法存在的土地食利者阶层合法化，这相当于是通过制度的手段再造一个地主阶级。原本是为了保护农民的制度设计最后却保护了农民中的强势群体，并将这一阶层制度化为一个带有极强封建性的阶级，这显然不是我国现代化过程所需要的，笔者也相信这不是郑先生所想要的。这部分群体因为突如其来一大笔收入，就极易沾染黑社会、习得黄赌毒等奢靡的生活方式，从而出现征地后返贫现象——这根本就不是征地制度本身的问题。

社会上普遍比较关注的真正被征地后返贫的，其实是在偏远地区农民的偶然的被征地，其征地款补偿额度太低，可能会造成农民生活水平下降，长远生计无保障。由于地处中西部偏远地区，这种情况下的征地与城郊村因为城市化扩展的征地完全不同，中西部地区地方政府财力有限，补偿的额度只能按照国家规定的最低要求来补，这时候可能引起农民在征地后的长远利益受损。然而，即使这样，那些偏远农村的农民也还是盼征地，即使征地补偿标准十分低廉，但只要比种田收入高一点点，农民就有将土地变现的欲望，土地使用权的私有化药方并不能为保护农民长远利益提供任何的实质性帮助，反而会造成土地集中和兼并，产生出大量的真正无产者。其实，对于偏远地区的征地，国家应该做的事通过转移支付的方式多向中西部地区的征地补偿进行补贴，而不是在土地权属上进行无谓的概念游戏。

在坚持现有征地制度大方向不改变的情况下，国家征地制度的改革应着力于创新征地补偿的方式并扩大补偿的内容和范围，考虑到农民的长远生活、未来发展、物质精神需要等。对于征地过程中出现的补偿不到位，挪用、克扣补偿款等行为，则应该加大查处和惩罚力度，坚持原则，按照法律法规的要求办事。

五、商榷④：如何真正实现“居者有其屋”？

笔者同意郑先生关于居者有其屋是中国梦重要内容之一的论述，也基本同意郑先生所说的：居者有其屋的中国，可以保障未来20年到30年的政治稳定、社会稳定，从而使中国在完成城市化的时候，达到一个比较高收入的国家水平。郑先生还认为，到那个时候，当前的很多问题就自然而然地消失了，否则的话，中国将陷入到长期的中等收入陷进中，面临无穷尽的问题和困扰。后一句话的意思是说，当前的很多问题实际上都是发展中的问题，随着发展的不断深化，这些问题会自然而然地解决。

郑先生对于上述问题的讨论是基于中国“三元社会”格局的判断，这方面笔者却不同意。郑先生所谓的三元社会，指的是城镇居民、农民工、农村居民三大群体。其中郑先生尤其关注与在城乡双栖的农民工群体，并认为这是很多地方人的城市化的一个重要的目标群体。郑先生认为中国的农民工群体数量庞大，很不稳定；农民工群体对城镇化做出了很大的贡献，但是却不为城市所容纳，流离于城乡之间，很不稳定；并且认为农民工群体对于城市的可持续发展也没有什么贡献，因为他们不是城市居民的一部分。郑先生认为，通过体制改革，锁定这部分群体作为城市化的对象，让农民工群体真正进城，从而推动中国的城镇化，城镇化可以再未来几年保持中国经济的中速增长。确保这部分群体真正实现城镇化，一个首要的问题，是要让他们放弃土地，并解决他们进城后的居住问题。郑先生正是在这个意义上提出了他的居者有其屋的理念。

笔者认为，首先，郑先生提供的土地所有权国有化、使用权私有化方案并不能有助于农民工群体放弃土地，进入城市。笔者调查发现，恰恰是那些有能力进城的农民，反而不愿意放弃农村的承包地和宅基地。

其次，郑先生对于农民工群体有误判，把农民工从农村居民里抽取出来作为社会结构的第三元过于武断。当前我国基本上还是一种较为正常的城乡二元结构类型。在农民群体中，我国形成了以代际分工为基础的半工半耕的家计收入模式，也即是青壮年农民进城打工，成为农民工，获取务工收入；老年农民则在家务农，获取务农收入。农民家庭有两份收入，务农收入用于维持家庭的温饱，为基本保障用途；务工收入则用于储蓄、保险和投资，为发展性用途。因此，那些流离于城乡之间的农民工并不是一个个单子，他们在农村里还上有老下有小，这都是他们的牵挂，于是他们为城市提供廉价却高质量的劳动力要素，备受歧视与剥削，却并没有丧失生活的希望，也并没有构成社会的不稳定因素。

需要注意的是，农村形成的这种半工半耕的家计收入模式同时也是一种劳动力再生产模式。等这一批农民工年老体弱不再能够被城市容纳的时候，他们就回到农村，继续从事农业生产，现在的农业生产已经十分便捷轻松了，对他们来说可以算作一种养老和娱乐。而他们的子女已长大成人，若是没有能够有机会跳出农门，他们还可以进城务工，又一次形成代际分工的家计收入模式。而那些运气好的农民工，通过自己的积累，逐渐地把子女送到了城市，完成了家庭的城市化过程。我们要做的是确保农民进出城在制度上都很通畅，尤其是要保留农民工返乡的权利。

再次，郑先生提出的只有通过土地制度改革让这部分农民工退出土地，才能够促进农民工进城的观点是以因为果、以果为因。实际上，农民工不能进城，并不是因为土地束缚——土地恰恰为农民进城失败回乡提供了最后的保障——而是因为我国经济发展水平和产业结构特点决定了的，是宏观经济发展状况决定了的。以土地私有化或变相私有化为特点的土地制度改革，不仅不能促使农民工进城，反而因为造就了一个带有封建性质的土地食利者阶层分享城市经济发展剩余，使得城市化的推进受阻，反而不利于农民工进城、促进城市化健康发展。

最后，需要补充一点的是，中国人口城市化速度并不慢，据国土资源部的胡存智副部长介绍，我国在八年内转移了1.62亿人口，超过2011年的日本全国总人口数（全世界排名第10位），这说明我们的城市化实际上已经是很快的了。

如何实现居者有其屋？笔者认为，这应该回到第一个问题，即农村集体所有制问题。居者有其屋更重要的是要确保绝大多数人能够居者有其屋。中国农民约有9亿，占全国总人口的70%，因此关键是要确保这部分人有屋可住。我国农村土地集体所有制，包括了我国农村宅基地的集体所有制。通过加强农村集体能力，完善农村宅基地的管理和分配政策，将有助于解决绝大多数人的居住问题。政府应该加强规划，引导农民集中建房，配套必要的基础设施和公共服务设施，满足农民的基本需要，为农村提供基本的生产生活秩序，确保农村社会的稳定。

农民在农村有屋可住，农民工选在进城不进城就可以与宏观经济状况较为灵活地配合，经济发展态势好的时候，就积极进城；发展态势下行的时候，比如2008年的金融危机，农民工就会选择退回农村，从而既不至于让农民工在城市里遭受失业的压力，又不给城市和国家添半点的麻烦。这是我们不至于陷入中等收入陷进的制度保障。

解决了绝大多数人的居者有其屋的问题，政府就可以腾出手来解决剩下占全国总人口30%的城市人的居者有其屋的问题。相对于在农村有田有房子的农民来说，城市里老年人、下岗职工等失业群体过的生活才是这个社会上最应该受到关切和怜悯的，然而在这个问题上，学界似乎选择性地失明了。城市里的贫困人口的生活保障问题已经构成了地方政府的一个难点，在把农民工也不切实际地挤在城市里，地方政府如何能够承受得住？

笔者以为，当前阶段发挥农村在我国现代化过程中的蓄水池和稳定器的作用至关重要。实现居者有其屋，关键要是加强农村基层组织建设，增强农村集体能力，政府统规有效地规划满足农民在农村改善居住条件的需求。政府还需要为农民工进城提供各项公共服务，为农民在家务农提供较为便利的生产生活条件让务农的农民轻松务农，打工的农民工放心打工，并为其保留随时可能退回到农村的空间和余地。

六、小结

综上所述，当前我国农村土地制度改革，应当着力强化农村基层政权能力的建设和组织建设，增加农村基层政权的资源，并通过坐实村民自治制度对基层政权的运行状况进行优化。通过国家转移支付为农村提供基本的生产生活条件，保障农村的基本稳定。同时，通过一系列的制度创新，进一步为农民工进城提供便利的公共服务，尤其是要确保农民工进城失败后还能够退回农村，保障农民的基本权利。发挥农村在我国现代化过程中的战略性作用。

另外，在我国快速城市化推进过程中，应当坚持我国既有的征地制度宪法秩序，同时完善征地补偿的方式和内容，确保被征地农民的合法权益，土地非农增值收益的分配应当坚持涨价归公的原则，并用之于公。从而有助于我国城市化快速、可持续地推进，有助于我国逐渐从制造业大国向创造大国转变。

农村集体土地所有制、现行的征地制度均是我国实现现代化、建成全面小康社会过程中的制度优势，必须旗帜鲜明地支持并不断地加以完善和改进。