新财长楼继伟：财政民生应该帮穷人不该帮懒人

由国务院发展研究中心主办、中国发展研究基金会承办的“中国发展高层论坛2013年年会”于3月23日-25日在北京举行。24日，新任财政部长楼继伟履新后第一次公开发表演讲，表示中国不学欧洲高税收高福利，也不走借债搞社保的美国道路。为保证可持续发展，社会福利应适当。

楼继伟的演讲主题是“包容性增长中的财税改革”，他首先解释了什么是“包容性增长”，就是让经济发展的成果惠及所有的地区，惠及所有的人群，在可持续发展中实现经济社会的协调发展。

楼继伟说，大家对两个惠及，各个人群，各个地区，以及可持续增长上没有什么异议，最重要的、每个人心目中不同的是如何实现包容性增长的途径，大家有不同的理解。这个关键是市场和政府应该扮演什么角色。因此实现途径的方式如果不解决的话，就很难谈到如何进行财税方面的改革。

楼继伟指出，实现可持续的包容性增长应该关注发展机会的创造，而不仅仅关注于结果。争取使每个人都能根据自身的条件获得发展的机会，通过自身的努力得到发展，享受发展的成果，国家适当的提取财政收入，实施适当的再分配政策，主要是创造公平的发展机会，让市场发挥资源配置的基础作用。

财政部部长楼继伟在中国发展高层论坛2013年会上发表主题演讲

楼继伟在演讲指出，我们看到很多民生政策，制度是不完善的，往往是没有约束的，我们应该帮助穷人，而不应该帮助懒人。

楼继伟在回答提问时也说，“社会保险方面的制度漏洞太多，如果我们不把这些制度的漏洞堵上，提供一些有约束，有激励的机制的安排，包括管理的方式，给多少钱也会吃光。”楼继伟同时表示不太倾向把外汇储备的资金用于社会保险资金。

以下为楼继伟发言实录：

楼继伟：

谢谢韩主任的介绍，第一次演讲确实有点诚惶诚恐，在中投公司做董事长期间，我的讲话比较直率，现在官方身份，我试图能不能做一点调整。今天的题目有点难调整，题目是“包容性增长中的财税改革”，这个题目本身就是很不容易做出解释，“包容性增长”，inclusive growth，大家的理解不一样，中国政府已经表达的增长方式，要求经济、社会、政治、文化、环境统筹地发展，其实也是包容性增长，说起来就太多了，我还是觉得把这个概念说得稍微小一点。所谓包容性增长就是让经济发展的成果惠及所有的地区，惠及所有的人群，在可持续发展中实现经济社会的协调发展，并不是我认为就这样定义，而是今天把这个范围收得稍微小一点，不至于说得太发散。

大家对两个惠及，各个人群，各个地区，以及可持续增长上没有什么异议，最重要的，每个人心目中不同的，是如何实现包容性增长的途径，大家有不同的理解。这个关键是市场和政府应该扮演什么角色，政府的作用在很大程度上就是财政税收，政府需要资源，这种资源来自于纳税人的贡献，来自于政府预算的安排。因此实现途径的方式如果不解决的话，就很难谈到如何进行财税方面的改革。对于实现途径大家的理解多种多样，我想了想，可能有三种比较有代表性。

第一种理解，特别关注发展成果的再分配，特别是要发挥政府的作用，国家要提取更大比例的财政收入，通过大规模的再分配关注结果的公平。这种途径压缩了市场的作用，可能就业不足，人民的幸福感并不见得高，如果有很多靠国家的福利，而不是靠自己的奋斗，幸福感并不见得很高。而且经济增长率可能比较低，这种模式不大可持续。

第二种理解，关注发展机会的创造，而不仅仅关注于结果。争取使每个人都能根据自身的条件获得发展的机会，通过自身的努力得到发展，享受发展的成果，国家适当地提取财政收入，实施适当的再分配政策，主要是创造公平的发展机会，让市场发挥资源配置的基础作用，这种办法，这种途径就业充分，人民的幸福感强，经济增长率高，是可持续的。

第三种理解，但是这种途径是不平衡的途径或者方式，国家大力扩大开支，进行比较大规模的再分配，但提取的财政收入比较少，财政长期赤字，个人付出较少的努力享受更多的福利，从而国际收支赤字也会越来越大。但是天上没有掉馅饼，也没有免费的午餐，这样一种方式最后要靠通货膨胀来平衡，结果低收入人群和地区会更为困难，陷入一种恶性循环。我们可以看到，一些拉美国家在历史上就有这样的例子，也就是所谓中等收入国家陷阱。

我们也可以看到，其中有的拉美国家经过近十年的政策调整，已经走出了这个陷阱，但是付出了惨重的代价，我们也可以看到个别南欧的边缘国家，其实本来属于中等收入国家，实际走的是第三种模式，第三种途径。但是由于在欧元区，有强有力的货币，单一国家的国际收支平衡，有欧元保护伞，所以并不见得马上表现为危机。但是现在保护伞已经撑不住了，我们会发现，这些国家原来没有走出中等收入陷阱，可能还要倒回去。

因此第二种理解是实现包容式增长的正确道路，尊重和保护市场机制，政府提供必要的公共服务，是可持续的。遗憾的是第一种和第三种理解总是很有市场，原因多种多样。部分政府部门过分相信自身干预经济和社会发展的能力，对微观经济活动的不平衡反映极为迅速，不太相信市场自身的修复能力，马上出干预措施，我们看到往往适得其反，制造波动。同时在社会方面，我们也不能指望大多数人民都可以从可持续性的长远观点来思考问题，以多贡献、少获取的理念来指导行动，大多数人是愿意在机会公平、公正的环境之下，通过自身的努力赢得更好的生活。但是，在政策环境不友好，特别是机会很不均等的时候，想少付出，多享受福利人的比重就会越来越多，而且舆论环境也会恶化。

**第一和第三是不归之路，我们并不是没有滑向这些歧途的可能性。**第二条是艰巨的改革之路，也是走向包容式增长之路，中国正在力争摆脱滑向第一、第三的可能，力争走第二条路。

我们看到习主席在讲到中国梦的时候，他讲要“保证人民平等参与，平等发展的权利，维护社会公平正义，要让人民共同享有出彩的机会，共同享有梦想成真的机会”。全国人大刚刚通过的《政府机构改革和职能转变方案》，提出这样的要求，“必须处理好政府与市场，政府与社会，中央与地方的关系，深化行政审批制度改革，减少对微观事务的管理，完善和加强宏观管理，真正做到该管的管住，管好，不该管的不去干预，真正让市场起作用”。

这些方案还提出一些具体的任务，比如说大幅度减少合并中央对地方的一般转移支付、专项转移支付，增加一般转移支付，取消不合理不合法的行政事业收费，公平对待社会力量提供医疗、卫生、教育等等公共服务，同时加大政府购买服务的力度，其实背后都是财政问题。去年年底的经济工作会议还指出，要按照守住底线、突出重点、完善制度、引导舆论的原则做好民生工作，这也是非常非常重要的。

“守住底线、突出重点”，政府不能只要碰到民生问题都要去做，底线是什么？什么是基本的需要；底线是什么？财政能不能可持续？承诺过多而收入不够，我们会走向第三种模式，那是不归之路。“完善制度、引导舆论”也很重要，其实我们可以看到很多民生政策，制度是不完善的，往往是没有约束的，我们应该帮助穷人，而不应该帮助懒人，我们制度中有很多这样的问题。当然还要“引导舆论”，舆论上常常是提到民生就好象站在道德高地上一样，实际上我们看到这是一个综合的问题，要“守住底线、突出重点、完善制度”。

人大通过的改革方案还提出一些方向性的要求，其中财政税收的改革是专门强调的重点改革，包容性发展要求把创造机会均等，平等发展，维护社会正义放在最为突出的位置，在这些方面涉及非常广泛。而且往往又同财政制度相联系，所以财政既要加快自身的改革，完善财税制度，也要积极支持配合相关的改革，着重于建立机制，促进包容。改革开放以来，历届中共三中全会都对改革做出了部署，我想十八届三中全会如果是惯例的话，也应该大致是这个内容。

财税改革是其中的重要内容，需要加强调查研究，理清改革思路，提出发展建议。改革是当代中国经济社会发展的不竭动力，过去30多年来，中国坚持市场取向，进行了持续不断的改革，在此过程中，财税体制作为改革的突破口和先行军，进行了多次重大的变革，与各方面的改革相配合，推动了经济、社会的根本性变革，国家的财政实力也不断的壮大，财政的状况总体健康，尽管改革和政策调整任务非常艰巨，我仍旧相信，我们已经站在新的起点之上。方向是明确的，也有一定的经验和理论的准备，新一轮的财税改革会取得更为长足的进展。

谢谢！

以下是现场答问：

斯特恩：

我是来自伦敦经济政治学院的斯特恩教授，楼部长您也记得当时在大连开会的时候，你也谈到中国经济结构调整的问题，政府税收调整的原因，当然这是20年前的事了，现在中国面临新的外部性的问题，包括治理污染，环境变化等等，这些也需要进行税制方面的改革。实际上我们也可以从过去很多OECD国家错误当中进行学习。因为污染或者是其他方面，碳方面的征税会增加我们的税收收入达到5-6%的百分点，包括二氧化碳或者是碳税的概念。在这个过程当中，也可以通过这方面税负新增来源进行很多公共方面的投资，进行绿色、可持续、城市化的投资，这是我的建议。

楼继伟：

斯特恩是我20多年的朋友，他讲到大连的会议，那是93年6月13号到6月15号，在大连，我们开了三天，我们讨论了广泛的问题、政策，当然是面对通货膨胀应该采取什么样的政策，建立起什么样的改革，对中国带来中期的稳定，和经济长久发展的基础，那次会议非常重要，很多那次会议提出的建议，都是93年经济改革方案所吸纳的，我记得您在那次会议的贡献。

你现在又提出了重要的问题，如何通过税收的制度促进环境友好，我会考虑这个问题，实际最重要的是价格，价格决定资源的配制。

**主持人：**刚才楼部长传达的最重要的信息是会考虑你的建议，会认真考虑。

陆百甫：

我向楼继伟部长提一个问题，如何建构一个平衡的、稳固的财政指标，十几年前，一次高层会议上，楼继伟部长向江泽民主席汇报财政性或有债务的时候，对巨额的或有债务提出了担忧。十几年过去了，中国预算财政赤字有三千多亿，现在已经是一万三千亿，或有债务不但没有减少，而且还在增加。所以我想请楼继伟部长就这两个问题谈谈看法，因为在你任期内能做些什么努力，中国很多群众对你还是寄予希望的。

楼继伟：

谢谢陆百甫教授，我们也是老朋友了，我们是应该建立稳定平衡的强大的财政，现在赤字规模还是比较大的，应该说还主要是为了应对外部环境一些不利的冲击，今后我们希望不太长，可能也是好几年，外部环境能够改善，减少对中国财政赤字增加的压力。第二个原因是在内部，现在财政支出增长非常快，收入今后我估计就是一位数的增长，不太可能出现超规模的增长。这方面国内的压力真是实质性的压力，没有什么好办法。

第一是压缩支出。李克强总理已经在全国人大之后的记者见面会上讲到了，行政经费方面的开支只能减不能增，人员编制只能减不能增，这方面我们应该做出很大的努力。政府已经做出了很多的承诺，特别是在民生方面的承诺，这个承诺是中长期的，难的是这些支出压力怎么解决。我刚才讲到了，经济工作会议上有一条重要的原则，“守住底线、突出重点、完善制度、引导舆论”，要按照这样的原则该合并的合并，该完善制度的完善制度，特别是每一项制度应当有自身的约束，不然这种支出的压力会不断地发散。我们期望通过几年的改革，在外部环境改善的时候，我们能回到财政的平衡。我对欧洲确实是非常担心，我对它十年能不能走出困境都很担心。

另外债务规模问题，我刚来，因此我正在布置做一些调查，先拿审计署说的数字，大约11万亿，要分析或有风险，哪些是显性的，哪些是隐性的，哪些是直接的，哪些是或有的。分门别类，先采取一些政策，制止住地方政府债务扩张的趋势，再研究什么样的制度，给人家开一条正道，堵住那些歪门，谢谢！

罗奇：

我想问楼部长一个问题，我们这节的讲话主要是关注建立一个社会保障网，在中国这是支柱之一，这也是向消费社会转型的关键，之前您作为中投公司一把手的时候，我们获得中国外汇储备资金的注入，建立了中国第一支主权基金。作为新的财政部长，您是同样的倾向于将外汇储备资金注入到我们国家的社保基金当中吗，这个资金现在总体还不到一万亿人民币，可能和中国整体在退休、人口老龄化养老方面需要的规模方面还是比较小的，您是倾向于这么做吗？

楼继伟：

首先我不太倾向把外汇储备的资金用于社会保险资金，外汇储备资金是有成本的，央行资产负债表一方作为资产，同时对应的负债是有成本的，如果交给社保基金去投资，社保基金投资的收益必须覆盖成本。假定做不到呢，我们可能还要在全国社保基金里面补贴，我们觉得这个风险太大了。

另外增加社保基金的资源是很重要的，当然我刚才说过了，我们各方面的制度漏洞太多，社会保险方面的制度漏洞太多，如果我们不把这些制度的漏洞堵上，提供一些有约束，有激励的机制的安排，包括管理的方式，给多少钱也会吃光。

博斯基：

我有一个问题，也有一个评论，也是问楼部长的，我的观点是中国人口快速的老龄化，再过25年就要比美国的老龄化还要高了，今天各位讲话当中谈到如何把社保体制做大，做广，做深，当然这是很重要的。我个人认为，看过去历史经验表明，中国有未富先老的问题，这个过程需要关注收入再分配的问题，之前听到了斯特恩教授谈到公司和产业既得利益，他们不愿意变革，不愿意改革的问题，如何从中等收入向高等收入国家跳出来，走向过渡，更多的依靠相关产业政策，相关其他的看法，我们得出这样的结论，中国都是需要增加它的消费，减少它的储蓄率，但是怎么做呢？在这个过程当中，国有企业所占的比例仍然是非常高的，在这个过程当中，是不是需要把国企的分红，考虑设计出一些新的政策，把这些分红用以新处，或者有新的处置，毕竟它们也是储蓄的重要组成部分，谢谢！

楼继伟：

现在国有企业的利润分红是作为国有资本金资本经营预算的收入来源，集中到资本金收入预算的比例还不是很高，留给国有企业的利润比较多。目前的做法是逐步在提高交给公共财政的比例，主要是考虑到这些国有企业有些历史问题还没有完全解决，特别是在职工方面，而且他们这些多余的职工，不管怎么样，国有企业有一些社会责任，也不能把它推向市场。留下一部分本应该上交的利润，留给他们处理这些问题。