世行报告指导中国铁道部改革？-席亚洲
近日，一份发表于两年前的世行关于铁路改革的中文研究报告被广泛关注。舆论认为，近期两会推出的铁道部改革方案思路与该报告有高度重合。这份标注为2011年2月授权向公众发布的报告刊登在名为China Transport Topics No.02的卷宗里。《21世纪经济报道》曾报道过该报告（《世行支招铁路改革：铁道部并入大交通部》）。报告的作者是世界银行的两位经济学家。他们认为，世界上除了中国外，铁路运量排名前八位的国家在铁路行业具有共同的“三大支柱”即：统一管治、职能分离、市场监管。基于这三大支柱，它们都采取了成立统一的交通运输部、铁路服务采取公司化管理架构、成立多家铁路运营公司、客货运输分离等共同的做法。该文认为，这些做法值得中国政府在铁道行业体制改革中借鉴。
文中两位作者高度评价了中国铁道部在建设和管理中国铁路事业上发挥的巨大作用和成就。同时也指出，铁道部以行政方式运营中国铁路的做法已经不能够应付今天世界范围内铁路运输方式的市场份额正在下降的现实趋势。鉴于上述原因，他们建议中国借鉴其他铁路大国的做法，成立统一交通部，创立铁路公司。
目前，中国已经开始实施铁道运营管理体制改革，从改革的措施来看，很大程度上借鉴了此文的思路。
仅从理论角度而言，此文的思路是能够自洽的，设计的改革措施看起来也很完美，但从其在文中所提到国家的实践情况来看，认为这些措施能够解决中国铁路的问题恐怕还为时过早。仅就文中提到的八个铁路大国来看，这“三大支柱”并没有如理论上一样完美地解决它们的问题。
俄罗斯铁路私有化后无力解决铁路设备老化、管理水平低下等问题，结果出现了“比自行车还慢”的情况。
美国由于铁路设施老化，多家铁路公司之间的恶性竞争和私营企业投资不足等因素导致铁路设施老化严重。有报道指出，美国目前兴建的“高铁”的运行速度刚刚赶上中国的普通列车。
日本的高铁公司JR东海在拥有利润丰厚的东北新干线的同时却因要填补大量普通铁路线路的亏损导致新一代高铁研发建设费用捉襟见肘，投入运营遥遥无期。
德国铁路在实行私有化后，原本“掐着秒针进站”的铁路开始“失准”，原因是私有公司为了上市，大举裁员，减少基础建设投资，结果导致整体运行效率降低，事故频发，大大恶化了德国铁路历史上良好的声誉。
巴西1996年开始铁路私有化改革，将全国铁路划分为7大铁路公司分区管理运营。但其雄心勃勃的“铁路复苏”计划至今并无起色，由于该国经济依赖于资源出口，铁路运输效率的低下严重制约了其经济发展。
澳大利亚从1858年开始修建的南北铁路干线一直到2004年才完工，历时150年。同时该国至今也没能实现全国铁路轨距统一。近年来该国铁路发展的加速的最主要因素恰恰是联邦政府出资修建了各州之间统一规矩的联络主干线。
今日加拿大的铁路以准点、高效著称，然而该国曾经出现过三家铁路公司重复投资同时兴建三条横贯东西的大铁路的情况。直到成立统一的全国铁路公司才改变这一情况。至今，加拿大政府的宏观调控在该国铁路发展中仍起着举足轻重的作用。
法国铁路则是所有上述国家当中，国有化程度最高、宏观调控最有力的，在德国铁路出现一系列问题严重影响其声誉和运营效率的同时，法国铁路的发展状况却要好得多。恰恰体现了铁路建设事业中国家调控的重要性。
此外，报告未能提供一些铁路改革失败国家的案例。英国在撒切尔主政时期采取私有化思路进行铁路改革，结果导致了铁路事故频发、运营效率低下、私人公司实力不足无以为继等问题（详细情况请参阅：《英国铁路私有化改革失败的启示》），被迫重新将铁路收归国有。阿根廷铁路改革也遇到类似状况。
中国的铁路运营与管理体制改革绝非是一篇论文就能谈清楚的问题。春秋研究院研究员张维为先生曾撰文《高铁奇迹与中国模式》指出，中国铁路改革没有现成的道路可以抄袭，中国应该有信心在实践中探索出一条新路来。
以下为这份世行报告全文：
铁路行业管理体制的三大支柱
引言：在中国和许多国家，铁路行业都涉及到重大的公共利益。各国在铁路行业是如何追求公共利益的？本文通过对澳大利亚、巴西、加拿大、法国、德国、日本、俄罗斯、美国八个国家铁路行业的研究，发现各国在管理体制上有很多共同的要素。这八个国家的铁路行业千姿百态，其运量之和大约相当于全球除中国以外地区铁路交通总运量的三分之二。这些共同的要素是：第一，这些国家都设有一个交通运输部，负责监督管理和制定多种运输方式的综合运输政策；第二，政府的政策和监管职能与铁路服务的商业运营分离；第三，在绝大多数情况下选择公司化运营结构（无论民营还是国有）提供铁路服务；第四，都有多个服务提供者；第五，客运和货运在部门或机构上分离。中国铁路行业的管理体制不是以这些要素为基础的。但是，考虑到运输市场竞争程度和中国铁路行业规模的变化以及建立更协调的国家运输体系的需要，国际经验可以为中国铁路行业的发展提供有益的借鉴。本文讨论各国普遍采纳的三大政策支柱，供中国在考虑各种方案时参考。
铁路的公共利益
铁路促进经济增长和社会福祉的提高。铁路货运服务通常是国家经济在陆地上的 “重型起重机”，为重点行业的生产者提供大容量且成本低于公路的运输。客运铁路在人口密集的城际客运走廊也发挥着重要的经济、社会作用，是人口稠密地区的综合性区域客运系统的组成部分。
假如由公路承担铁路的这些职能，往往就会带来公路基础设施成本提高，交通拥堵、车辆尾气排放和交通事故增多。
在那些有适当的交通走廊和及市场需求的国家，铁路行业对于公共利益事关重大。公共利益是公共政策的基础。本文简要介绍了世界上八个拥有大型铁路行业的国家的铁路公共利益和公共政策问题，这八个国家为澳大利亚、巴西、加拿大、德国、法国、日本、俄罗斯和及美国。这些国家承担着除中国以外的世界三分之二的铁路运输量。
按照国际铁路联盟2010年统计数据提供的客运人公里和货运吨公里的总和度量。
德国、法国、日本和俄罗斯的铁路与中国相仿，客货混合运行。而澳大利亚、巴西、加拿大和美国则相反，这几个国家在城市以外的列车客运量有限，铁路主要以货运为主。
因此，无论是从铁路运输市场、列车运行还是从所有制特点来看，这八个国家的铁路行业都各有特色。
铁路运输中的公共利益
那么，这些国家铁路运输中的公共利益是什么呢？ 自然，各国的决策机构有自己的政策优先重点，表达方式也不尽相同。有的国家有明确的国家交通运输战略，正式阐明关于各种运输方式的总的政策目标; 有的则在部门的网站或文件中说明。各国对铁路公共利益的共识可以归纳为：铁路应该高效率、反映市场需求（为客户提供良好的服务）、符合社会承受能力（不给公共开支造成不可持续的经济负担）、安全可靠，对环境的影响控制在可接受的范围。
尽管这八个国家的铁路行业差异很大，但他们为了追求铁路运输中的公共利益而采用的的公共治理结构和体制框架具有明显类似的特征。
统一的国家交通运输部
所有八个国家在中央政府一级都有一个交通运输部2，其职能是负责就所有交通运输方式（或至少是所有陆上交通运输方式）制定促进公共利益的政策并监管其执行。他们都寻求建立超出单一运输方式利益之上的综合性的国家交通运输政策，同时对各不同运输方式主管部门的贯彻实施情况进行监督。
在某些情况下，这个部门还包括其他基础建设行业。
交通运输体系的协调
这八个国家的政府都致力于建立更加一体化的运输体系，其一体化程度超过通常靠政府对各种单一运输方式的传统行政管理或靠市场机制所达到的程度。对一体化的解释通常是：为各种运输方式构建公平的竞争环境，在不同运输方式中合理地分配公共投资，改善不同运输方式之间的换乘转运设施，抑或三者兼具。
政策与运营分离
八个国家都采取了把铁路行业的公共政策制定和监督规管职能与铁路服务提供者的职能分离的原则。影响采取这一原则有三个主要因素。
首先，担心如果没有职能的分离，政府决策机构同时还要对铁路运输服务提供者的经营业绩负责，就会与公共利益政策发生冲突，可能导致政策目标难以实现（比如降低行业的准入门槛、贯彻消费者保护等）。其次，表述和分析公共利益和公共政策所需要的专业和机构技能与经营商业性企业所需要的技能有很大的不同。第三，职能分离可以容许服务提供实体采用效率更高的组织形式；这就引申出下面第四个共同的特征。
公司化形式
尽管所有制和结构不同，但这八个国家的数百家铁路服务提供者除极少数外都普遍采取了公司或大公司下属子公司的形式。无论公司大小，国营民营，按公司法成立还是按特殊国有企业法规建制，有没有预算补贴或预算补贴多少，货运、客运还是客货兼营的铁路公司，公司化的形式都很普遍。
法国是一个主要的例外，法国的铁路运营机构法国国营铁路公司不是一个公司，而是一个按照专门立法运营的“公共部门商业集团”。不过，法国国营铁路公司严格划分成五个不同的分部，独立管理、独立核算。这五个部门是：基础设施；城市和区域客运服务；长途和高铁客运服务；货运和物流服务；火车站管理与开发。
人们普遍选择公司化实体形式不难理解。历史证明，对于几乎所有的生产和服务行业，公司化形式是现代经济迄今创造出来的适用于在竞争性市场中经营大规模商业活动的最成功的模式，即使在公司仍属国有的情况下也不例外。 不过，国有企业公司化并不是优质管理的保障。有证据表明，国有企业应当建立强健的公司治理结构，包括设立独立和符合专业资格的董事会；实行管理人员择优聘任制度；目标管理问责制度；管理结构与市场挂钩并聚焦核心职能；掌握较大的定价自主权；实行有效的会计和审计标准等3。所有八个国家的民营和国有企业都呈现出上述诸多特征。
2005年发布的经合组织《国营企业公司治理指引》给出了一个良好做法的清单。 多个服务提供商 如前所述，这八个国家有数百家铁路运输服务供应商。其中包括800多家提供铁路货运服务的实体和130多家提供铁路客运服务的实体。 （这些数字还不包括单纯运营城市轨道系统的实体。）即使是有一家主要国营总公司的国家，通常也有为数众多的专营公司。
美国的服务供应商数量是最多的，有7个一级铁路公司（包括根据轨道共享协议运营的加拿大铁路公司）、23个区域运营商、339个地方或段线路运营商和车站运营商。
在以客运为主的国家里，日本的铁路行业可以说是最为多元化，有6家取代日本国铁的主要区域性服务提供商（3家民营和3家国有），再加上21家大中型民营为主（和几个市属）规模较小的公司，主要承担郊区或区域性铁路客运。日本还有一家有轨道使用权的主要民营货运列车运营公司，外加几家较小的支线货运运营商。
每个国家的历史、地理、特别是运输市场的性质及分布对公司的数量和配置有重大的影响。（原则上说，较大、较为多元化的运输市场可以支撑数量较多的公司。）但是政策选择也很重要。在澳大利亚、加拿大、德国、俄罗斯和美国，主张货运市场竞争的积极的政策抉择为同时存在多个铁路货运商奠定了基础。在长途客运铁路领域，铁路公司之间的直接竞争在这些国家并不普遍。不过，有些国家（德国、日本和俄罗斯）采取了按区域划分客运业务的政策。
客货运服务分离
另外一个共同特征是客货运铁路服务的分离。
在澳大利亚、巴西、加拿大、日本和美国，几乎所有的货运和客运服务都分别由完全独立的公司运营。在德国和俄罗斯，货运和客运服务分别由一个统一的控股集团下属的独立子公司运营，在法国则是由法国国营铁路公司下属的独立运营部门运营。
这种做法并非历来如此。在所有八个国家，最大的国家铁路公司都曾经同时兼营客货运业务。由于货运列车和客运列车在同一轨道上运行，铁路部门过去都把货运和客运看成是同一项业务的不同组成部分，把他们的业务都看成是运行列车。但是，在竞争加剧的环境中，客货运混合管理模式的效率日益降低。如今，铁路的经营目标是要比其他运输方式更好地服务于市场。即便客货运列车都在同一轨道上运行，但对客货运服务的市场需求却不一样：不同的客户，不同的服务需求，不同的社会职能。
客货混合的经营模式使各自市场的利润收入难以划分，从而难以监测经营业绩。当一个经营比较成功的部门的利润通过联合帐户自动转移到了相对滞后的部门时，就挫伤了经营成功的部门继续提高的积极性，同时也削弱了滞后部门加大努力的动力。
共同特征：三大支柱
显而易见，各国的铁路管理和产业结构尽管在许多方面形制迥异，但都包含着三个共同的政策原则。下面的示意图将这些共同的政策原则概括为三大“支柱”。
八个铁路大国的行业管理中的“三大支柱”
第一，所有八个国家都力图把交通运输行业或者至少把陆上交通运输行业纳入一个交通运输部统一管理。第二，所有八个国家都把政策制定职能与运输服务运营职能分离（这包括铁路在内的所有运输形式）。第三，所有八个国家都认为有必要对交通运输行业进行独立监管（通过交通部或专门机构）。自然，铁路的供给市场有其特殊性，但都是以公司化实体运营为主，都有为数众多的专营商，都有一定程度的竞争，尤其是在铁路货运领域。
中国铁路管理体制的现状
中国的铁路行业在组织结构方面与上述八个案例国家有明显的不同，尽管中国在交通运输领域的公共利益与这八国大体相同。中国铁路部门的治理和组织结构与其他国家的不同体现在1991年颁布的《铁路法》第三条：
主管部门：在中国，主管铁路运输政策制定的是铁道部而不是交通运输部。
运输体系协调：中国的交通运输部没有在铁路与其他运输方式之间进行协调的政策授权。
政策与运营分离：铁道部直接管辖18个承担铁路运营服务的地方铁路局并对其财政负责。
服务供应商公司化：地方铁路局是铁道部的下属部门，而不是国有公司。
多个服务供应商：尽管中国幅员辽阔，铁道部在中国大陆铁路运输服务中占据主导地位4.. 客货运服务分离：铁道部的客运和货运服务并不是分离的实体；18个地方铁路局各自通过同一套管理机构和共享的资源基地运营客货运服务。 其他铁路运输服务实体包括著名的大秦、朔黄煤炭铁路线及广深铁路，实际上多数非部属铁路运输服务实体只能承运一些相对次要的工业或地区线路。中国铁道承担着大约99%的客运人公里以及94%的货运吨公里（2009年数据）。 因此，中国的模式与众不同。中国没有对交通运输的统一管理，没有把政策制定职能与运营职能分离，不具备管制的运输市场的特征，而是通过行政手段管理铁路行业。
哪些国际经验中国可以借鉴？
这个问题要由中国自己决定，我们在此仅提出一些个人看法，说明为什么中国可以考虑其他选择方案的理由。这并不是说现行的框架未能奏效。1949年，中国只有22000公里铁路，维护很差，受战争破坏严重，只有不到1000公里的复线，电气化线路则是空白。
时至今日，铁道部把铁路行业建成了中国国家交通运输系统中极其重要的组成部分，为中国举世瞩目的经济增长作出了显著贡献。
如今，中国拥有91000公里高品质的铁路运输网络，铁路货运量已达世界第二，客运量居世界第一。列车服务井然有序，高效率运营。
这一切成就主要是通过铁道部自筹资金加上有限的国家预算支持而取得的，至少近年来是如此。近年来铁道部对于推动和协调铁路运输网络的发展所起的核心作用举足轻重。
因此，考虑改革的理由并不是因为欠缺过去的成就，而是为了适应今天的新形势。
最大的也是最重要的新形势是市场竞争环境的变化。自1991年《铁路法》颁布以来，公路运输、内河航运和航空服务都有进一步的改善，其基础设施投入和运营服务取得了跨越式发展。铁路运输方式的市场份额普遍下降。就所有的其他运输方式而言，铁路的竞争对手不是政府部门，而是公司。以类似的模式实行铁路运营公司化的时机是否已经到来？
第二个因素是中国的铁路网络现在已经比较适合引入新的方案。当铁路网络只有20000公里，线路稀少，分布零散的时候，考虑不同结构的机会是有限的。中国是世界最大的国家之一，现在正在朝着到2020年建成12万公里国际上最先进、高使用率的铁路的目标迈进。没有理由认为有必要由一家公司来经营所有的线路，也无需对全国各地采取一刀切。
这可以用一个假想的例子来说明：假如中国铁路由五个承担大约同等交通运量的地区铁路公司组成，那么每个地区铁路公司仍然会排在世界最繁忙的十大铁路公司之列5. 而且按照每个地区铁路公司的规模，其内部设立的货运和客运分部的规模都会是世界级的。
规模大于这五家的只有：印度铁路局、俄罗斯铁路公司、伯灵顿北方公司（美国）和联合太平洋公司（美国）。
第三，1991年以来，各运输方式都进行了大规模的基础设施投资，但投资规划是根据各运输方式主管部门各自的计划汇集而成的，相互之间几乎没有协调与整合。如果未来中国希望实现对现有基础设施的最优化利用，并在不同交通运输网络之间有效地分配今后的公共投资，就需要制定一个协调的国家交通运输战略。
八个案例国家中的多数都已经这样做了。实践证明，尽管上述国家都有统一管理多种运输方式的交通运输部负责这项工作，这仍然是一项复杂、艰巨的任务。如此看来，在铁路这样一个庞大和重要的交通运输部门与其他运输方式基本分离的情况下，要想完成这一任务就显得完全不现实了。
如果中国考虑采纳这三大支柱，同时仍保留国家在铁路政策和路网所有权方面的核心职能，那么可以考虑以下方案：
设立一个国家交通运输部负责对交通运输实行统一管理，制定多方式综合运输政策，负责交通运输体系的整合和公共资源在各交通运输网络间的分配；
在交通运输部下设国家铁路管理局；国家铁路管理局负责制定铁路政策和（可通过专门机构）技术和安全标准（按照1991年颁布的《铁路法》规定），但不拥有所有权，不承担服务运营职能；
在国家铁路管理局下设国家铁路网战略与发展的专门机构，负责协调各个参与实施《中长期铁路网发展规划》的机构及合资公司；
根据专门的国有企业法或公司法，成立一定数量的自主经营的大型地区铁路公司；公司股权归主管国有企业的部委或其他适当的部委所有，由这个部委任命董事会，并下设客货分离的运营分部或子公司；
成立一定数量的专业化或独立品牌的跨地区运输服务公司，可采取以下不同形式：由相邻的地区铁路公司组成合资公司；地区公司之间互授允许使用相邻地区轨道的轨道使用权；新成立独立的公司，通过支付轨道使用费取得轨道使用权，国家铁路局可对收费标准进行监管。
八个案例国家都在一定程度上给予第三方列车运营公司轨道使用权。
一定数量的小型铁路，包括1991年颁布的《铁路法》列为地方、行业和支线铁路；也可包括煤炭和其他资源的专线铁路。
采纳一种新的更加多元化的管理体制并不是一件轻而易举的事。最佳解决方案必须能够反映运输市场的实际情况。中国政府和有关机构的专家须对实施办法（包括公司治理结构的性质和铁路债务的分配等）进行审慎、周密的调研。作者认为，目前对政策进行一次重新评估将会是非常有益的。
原作者简介：
保罗.阿莫斯 世界银行运输战略与管理咨询顾问。
曾从事多年交通运输咨询管理工作，2003年加入世界银行，任交通顾问，关注中国、巴基斯坦、波兰、越南、保加利亚和东南欧的交通战略管理问题。
理查德.布洛克 是交通咨询顾问，专业领域为铁路运营规划、财务建模和项目评估。
两位作者曾参与对52个国家80多个铁路实体的管理与技术研究课题。
世界银行声明：
本论文为世界银行《中国交通运输专题系列》中的一篇；该系列着眼于分享关于中国交通运输领域的改革经验。如有反馈意见，请联系世界银行驻华代表处司凯强（John Scales；[email protected]）或欧杰（GeraldOllivier；[email protected]）。
本论文的任何研究结果、诠释和结论均为作者个人意见，不代表世界银行的观点。世界银行与作者无法保证本文中所包含的任何数据或其他信息的准确性，并对其使用的任何后果不承担责任。