铁路市场化不能“挑肥拣瘦”-魏峰

值得敬礼相送的铁道部

铁道部，这个“最后的计划经济堡垒”终于在长期的国内外舆论批评和指责之下，顺应人心的被撤并了。可在真被确认撤并之后，无论是传统的商业媒体，还是新兴的微博等自媒体上，原来几乎一边倒的口径，却开始变得有些“五味杂陈”起来。这两天听到的各色“铁老大”的称呼中，贬义少了些，中性或者褒扬之意却是增加了不少。

1949年当铁道部随着共和国的建立而诞生时，接手的全国铁路名义总里程约2.1万公里，实际运营里程仅一万多公里，标准和设备更是五花八门的万国牌，到2012年底，中国铁路运营里程达9.8万公里，仅次于美国，电气化和高速铁路里程则已是世界第一，而旅客周转量、货物发送量、换算周转量、运输密度这四项主要指标也都居于世界首位。虽然人们一直都说，中国的人均铁路仅有一支香烟的长短，但谦虚和自醒之语，并不能遮盖中国铁路是中国在当今世界上的一张闪亮名片。更不用说，无论是在货运还是客运上，铁路在国内运输中的骨干作用，都是无可争议的。“铁老大”的称号名至实归。

这个铁老大，也许平时很多人都觉得它傲慢、庞大到难以亲近，但到了关键时刻，人们往往还是不由自主的想起依靠它，甚至依赖它。盛夏酷冬，电煤不够了怎么？让铁路二十四小时抢运。要加强边疆地区与内地的联系怎么办？修一条新铁路进去。在最后时刻，人们好象终于想起：虽然铁道部出了贪官刘志军，但数十万铁路职工几十年来，却是一直拿着低薪默默的勤勤恳恳；温州动车事故确实令人心碎，可在媒体和公知们的联合炒作结束后，让人们选哪种交通工具更安全快捷时，铁路仍然名列前茅；春运时火车票也确实难买，但那很大程度是因为火车票价不会“随行就市”，如同航空、公路那样，突然比平时贵上好几倍。这些当然不全是铁道部的功劳，可如果说这里面有哪项，没有铁道部上上下下的汗水，那恐怕也是稍有良知者都说不出口的。

这两天听到的各色“铁老大”的称呼中，贬义少了些，中性或者褒扬之意却是增加了不少

撤并铁道部，用不着过度联想

虽然这几天媒体上铺天盖地，写得都是“64年历史的铁道部终于走到终点”的故事。但确切的说，铁道部并不是第一次被合并掉了。

1970年6月7日，中央同意了国务院“关于国务院各部门建立党的核心小组和革命委员会的请示报告”，并于同月22日决定，由原铁道部、交通部及邮电部的邮政部分合并成立交通部。历史上的这第一次“大交通部”时期，一直延续到1975年，1月17日全国人大四届会议决定将原交通部划分为铁道部和交通部，同月27日两部分署办公，铁道部再次复活。

1975年铁道部被重新拆分成立，背景是邓小平等一批老革命家在1973年获得再次复出，四届人大上，极端派“组阁”图谋又破产，邓小平在毛泽东主席和周恩来总理的支持下，主持中央日常工作，于是出现了文革中罕见的，工作重心实际转向经济的气象。在1975年2-3月间召开的各省、自治区、直辖市主管工业的党委书记会议上，邓小平明确提出，“要把国民经济搞上去，当前的薄弱环节是铁路，铁路运输问题不解决，生产部署统统被打乱，整个计划都要落空。”他并提出：“解决铁路运输问题的办法是，加强集中统一，建立必要的规章制度，增强组织性、纪律性。”

当然，第一次大交通部的失败，与文革时期不仅管理极度混乱，而且经常以政治需要压倒科学理性，以运动方式搞生产，关系很大。但如果不是铁路运输天然就自成体系，管理上需要极强的专业性，和在国民经济中的核心地位，周恩来、邓小平等人完全可以仍将铁路部门留在交通部内开展整顿工作，而不是重新分拆设部。

从精简机构、理顺政府职责的角度看，这次撤并铁道部，理由要比第一次更充分得多。毕竟经过多轮改革后，在国务院的组成部门中，早就只剩下铁道部是单一行业管理部门，而且还是唯一政企不分的机构。这与多年来政府机构改革的大方向，终究是很不相符的。既然多年之前，邮电部、电力部等就都能一一撤销，铁道部功成身退，以彻底完成政府机构的政企分开，其实本身并没有多少值得联想的，时机成熟了而已。多年来，西方舆论和国内的部分人，一面总是咬定，中国只进行经济改革，不进行政治改革，另一面又对中国进行或不进行的法律、政策、机构变动，都举着放大镜来贴所谓“保守”或“改革”的政治标签，联想能力发达还是其次，更深的本意还是为了引导思潮，掌握是非对错的评价权。对于铁道部撤并的许多评论，只是又一次相同的表演。

新交通部恐难速圆大交通之梦

长期以来主张撤销铁道部的另一重要理由，是希望能由一个部门来统筹规划所有的运输方式，以形成最佳组合。新交通运输部成立后，这一理想终于实现了。所以也就有了“由交通运输部统筹规划铁路、公路、水路、民航发展，可以加快推进综合交通运输体系建设，推动各种运输方式协调发展和有机衔接，优化布局结构，形成真正意义上的大交通格局”的希冀。

但客观的看，“大交通格局”的计划虽然很诱人，但难点在于，如何将之拆分为可执行的具体步骤，然后加以落实。以原交通部的十二五规划为例，全文共有十章，长达4.5万余字。但其中真正涉及到统筹各种运输方式，规划互相协调和衔接的内容，却仅有一章中的一节，约1千字，而且相当空泛。虽说字数多少并不能完全说明重视程度，但也略可窥见交通部在这方面的办法实在不多。过去交通部只管辖公路、水运、民航和城市轨交时，尚且难以做到充分协调和衔接几者，现在再加上铁路后，反在短期内取得明显效果，恐怕是很困难的。

新交通运输部难以迅速“做大”。还因为：

首先，交通综合规划作为整个国家或地区总体规划的一部分，而且是极重要的一部分，从不是能由交通部运输部门自己说了算的。为了敲定方案，不仅要在总体需求与能力的框架下，与其它多个部门竞争预算与投资，还要与涉及的各个地方政府，进行大量的协商与博奕。反而在交通部和铁道部之间，很少有难以协调的情况，因此两部合并之后，减少的内耗是比较有限的。倒是新交通部能否弥补铁道部撤销后，尤其是铁路建设职能被铁路总公司带走后，交通运输部门在整体影响力上的损失，仍是个未知数。

其次，大交通体系的关键在于建设综合运输枢纽，而在这方面上，地方政府的着力点远比交通运输部门多的多，加上中国自改革开放以来，除铁路外，其它交通方式的发展本就一直以地方政府为主导，交通部在这方面除了提供一些政策引导和支持外，无论是在资金，还是在政策上，能提供的帮助都不多，自然也就无法把握住主导权。甚至如果不同地方间，为争夺运输枢纽地位发生恶性竞争时，交通部门除了报请上级出面协调外，本身也很少有手段能加以劝解或调控。

有多大能力才能做多大事，虽然人们对新交通部有着很深的期望，但从现在的已知情况看，它的职能和权责，做一般的规划和监管尚还有余，但主导新一轮大交通体系建设则就明显不足。

社会资金不是铁路债务解决之道

这次铁路系统改革的主要意义，与其说是撤并了铁道部，其实不如说，是成立了铁路总公司。与实际只保留了安全监管职责的铁路总局相比，继承了铁道部绝大多数人员，所有资产和负债，保留了集中统一的调度指挥和经营管理模式，继续统筹铁路建设，继续承担铁路安全的主体责任，铁路总公司才是铁道部的真正继承者。

政企分离后的铁路总公司，必然也必须开启新一轮的铁路改革，这是无需争论的共识，但如何改革，以什么作为改革成败的标准，却值得再发起一场讨论。

就以普通人最容易直接感受的，火车客运的价格问题而言。长达18年的火车票价格冻结，已经积蓄了巨大的涨价势能，确实到了有必要进行调整的时候。而作为一家企业，还背负着高达2.6万亿的原铁道部债务，铁路总公司显然也既无义务、又无能力继续无限期的承担全网的低票价。即将离任的盛部长都承认，在新的企业时代来临后，火车票价将更多的由市场来决定，涨价难以避免。但火车客运运输，在中国当前国情下，仍是极重要的公共服务商品，过于急促的大幅涨价，会把大多数的调整压力转嫁到承受能力相对较弱的人群身上，不仅从促进社会分配更加合理的角度看不甚公平，而且更可能让大多数群众对于改革的目标，到底是不是以人民的利益为根本前提产生怀疑，甚至可能因此动摇对于改革的共识与支持。那即使能让铁路总公司大幅增加盈利，大概也很难说就是获得了成功。

同样，现在无论是为了分担和减轻铁路总公司的财务压力，还是为了引入竞争者、打破垄断，广泛吸引社会资金进入铁路，已经是确认的政策共识，也是这轮铁路改革最大的注目焦点。不过，这虽然在一定程度上，确实有助于化解铁路自身负债额过大的问题，减轻财务风险，也可能有助于铁路改善服务质量，提高顾客的满意度。但新进入的社会资金，是否只愿意挑最肥的肉吃，却把难啃的骨头都依然留给作为国企的铁路总公司，导致实际国有资产流失，也同样是不容忽视的风险。

从社会资金的角度看，由于铁路总公司仍然保留着全程全网指挥调度的统一权限，不用改变原来的经营生产体系，甚至新建设也仍由其统筹。如果它想反悔，或是做一些手脚，自己投入的资金很容易就会陷入血本难归的困境。没有高额的利润前景，冒这种风险就失去了意义。所以，他们不可能对薄利甚至有亏损风险的偏远线路有多少兴趣，甚至只要可能，哪怕对热门线路，也会只愿意挑最有盈利能力的部门进行承包或合资。还可能在进入后，施压不顾社会利益而只追求自己利益的最大化，比如，削减在安全性上的投资，短期内可能看不出太多风险，却可以立即增加当期盈利。又比如铁路对于大部分内陆煤矿，其实就有着随意索价的能力，但如果任由其运用这一优势，全社会都会付出高昂的代价。

因此，虽然由于铁路总公司的规模太大，近期内整体IPO上市既不适合，更不现实。但在引进社会资金时，还是最好尽量以整个铁路网，或是多条不同地区、冷热不均的线路整体共同做为吸引社会资金的对象。这样可以最大程度上，既避免社会资金挑肥捡瘦，只愿拿走铁路最精华的部分，也可以给他们的投资提供一道保险，毕竟把整个铁路网和多条线路都做亏损，对于铁路总公司来说也没有多少好处可言。 其实，笔者以往曾提出，现在还是认为，铁路目前的债务问题实际并不难解决。从其现金流情况来看，铁路的整体经营状况非常良好。它的财务风险，完全是因为融资方式过于落后和单一，几乎完全依赖于银行贷款，导致利息过大造成的。只要国家出面担保，甚至只需批准其发行足够规模的中长期特别债券，来代替部分高息的银行贷款，就可以迅速而有效的将财务成本大幅降低。而由于铁路本身拥有足够的优质资产可作为保证物，这些债券也并不会增加政府债务累积的风险。

如果担心相关债券规模太大，会冲击到金融市场的稳定，也可以考虑将几家政策银行，或国有商业银行，又或特殊基金做为长期战略投资者，以债转股的方式引入铁路，同样是社会资金，它们无论是在社会责任感上，还是投资的长期稳定性上，都是一般的闲散资金或私人资金无法相提并论的，可能是目前阶段最适合铁路的合作伙伴了。

而最坏的解决方案，莫过于重蹈英国、日本等国铁路改革失败的复辙，为了引进社会资金而引进社会资金，为了去国有化而去国有化，那最后结果只会是债留国家，利归私人，服务下降，价格上升，国家与社会既失信又损利，铁路和乘客们全都满腹怨气。