总理扶贫村的失败说明了什么-刘锐

网曝温家宝总理10年间三访河北偏桥村，因发出“变化是有，但不大”的感慨，引发河北省各单位竞相帮扶。不过，10年间的亿元扶贫资金并没有带来偏桥村的集体富裕，相反，输血式扶贫带动的旅游业、种养殖业都相继“黄了”，偏桥村陷入维护经费不足及村民致富无力的困境。

偏桥村发展后劲不足导致的扶贫失败既与当地村民的文化素质、思想观念、职业能力有关，也与政府扶贫理念及政府扶贫方式有关。本来是定点扶贫，改变当地极端贫困生活状态，提高村民发展能力的扶贫工作，却在实施过程中变成巨额资金打造扶贫典型村的运动，并引起了后来的一连串失败。梳理扶贫典型村的形成逻辑及失败原因，有助于我们立足未来，把好扶贫工作的脉搏。

扶贫何以变为树典型

温家宝总理随口的一句“变化不大”对于政治敏锐的地方政府来说意味深长。很快，从省到市到县，各级政府出动，争着抢着要扶贫偏桥村，使得偏桥村的村庄面貌和产业结构瞬间发生变化。当种菜、养兔、建农家院等产业“名存实亡”后，政府还要拼命扶植，保证基本的运作和经营，这是为什么呢？

扶贫本是一件功在当代的好事，当地政府却将扶贫工作操作为树典型。树典型的意图很简单，地方政府为了讨某个主要领导的欢心，为了彰显某个主要领导的政绩，因此特事物办，将巨额资源投入某个迎检点，人为建设一个典型村。

笔者及其所在团队长期在农村调查，经常发现一些形象工程赫然树立于连片的贫困地区。有些地方称之为“面子工程”，如政府专门建一条视察马路，再建一个观察台，上级政府直接驱车去观察台，然后从此眺望当地最美的一面。有些地方称之为“马路经济”，即政府为了应付上级领导的突然检查费尽心机，在可能出现的马路沿线设置示范片，并以考核的方式要求下级落实，因此打造出扶贫明星工程，惠民工程示范区，偏桥村的扶贫典型即是以此逻辑运作。从后来的实施效果看，偏桥村旧村变新村，村民居住条件和生活条件大大改善，村里的男人说媳妇方便多了。

地方政府当然知道将巨量资源投入到一个农村，对千千万万的贫困农村是不公平的，且这样的扶贫工程不可推广，具有极大的社会风险，搞不好就要补窟窿，哪怕越补越大。但撒胡椒面一样的四处扶贫，资源有限不说，见效慢、周期长，对于追求政绩和短期效益的地方政府来说是不划算的，选择合适的扶贫点，办成典型村，甚至将之提升为扶贫重点，可带来巨大的政治社会效益。

将扶贫变为树典型要找准时机，找好位置。那些交通便利，领导关心、重点考察的村庄，多半会成为扶贫典型村。偏桥村因温总理三次到访，两次“变化不大”的感慨被敏锐的地方政府发现，并因此加大村偏对桥各项工作的支持力度。政府扶持带来的副产品是村庄基础设施和公共服务的完善，直接目标是温总理的再次到来和大加赞扬，及各路媒体的轮番调查和正面报道。乍一看，河北省的扶贫工作做出了成绩，社会主义新农村有了典型。从中央到地方，从村庄到社会，各方都是大加报道，皆大欢喜，大批项目扶助偏桥村带来了预期收益。

也正是政绩逻辑及迎检游戏的作祟，使得不管是扶贫工程还是新农村建设，或者惠民水利工程，其中不少沦落为树典型的脸面工程。与中央高调宣扬专移支付相比，大量资源被浪费在示范点、典型村上，造成社会不公及政治投机。

扶贫工作缘何失败

地方政府不遗余力的帮助贫困地区解决发展瓶颈本来无可厚非，但贫困农村的发展不仅是物质的匮乏，还有文化上的贫困，思想观念上的落后，及政府治理的误导。从笔者有限的经验看来，不少贫困村在致富路上不断摔跤，既有宏观政策的影响，也有微观运作的问题。

地方政府为了尽快出成绩，在扶贫实践中像保姆一样包打一切，主导着从村庄社会建设到产业结构调整等方方面面的事务，农民的需求及地方的特色被忽视，造成不少产业调整的不符合实际，屡屡以失败宣告结束成为宿命，以致于不少山区的农民说，“政府要求我们种什么，我们就不种什么”。

笔者在湖北十堰调查时发现，农民对政府推广特色种养殖很反感，探究原因，主要是几次扶贫项目都相继破产，而政府在事后并不承担责任，与先前的承诺不相一致。推广莲藕种植，市场过剩，藕价大跌，不少农民破产，部分村民与乡政府发生冲突；推广生猪养殖，猪瘟来袭，毫无防治，大批生猪死去，一段时间内漫山的小猪活动，兽医站及乡政府成为从矢之的。正是地方政府不顾经济规律，不进行深入调研，盲目上马短视工程的政绩冲动，使得地方经济被政府运作绑架，农民怨声载道，基层苦不堪言。当然，政绩归功于主要领导。

扶贫工作有两个方面，一是解决农民的基本生存问题，二是提高农民的发展能力。至于农民脱贫致富，那是他个人的事，政府所要做的是保障基本生存，为农民增收创造条件。有经济学常识的人都知道，在市场经济的大潮中游泳，有人被呛死，有人顺风顺水。既然是发展产业，就有盈有亏，主体的游泳能力才是获利增收的关键。地方政府不想着增强的农民的创业积极性，不想着提高农民的科学文化素质，不想着更新农民的思想观念及风险意识，只是填鸭式的为其规划产业，使得产业发展没有接应主体，政府一放手，项目即危机。

笔者在湖北荆门调查时发现不少用水户协会，它们中的一些是国家扶贫项目的产物，国家的愿望是好的，通过用水户协会实现农民合作与水利正常供给，一举两得，但是相关人员及资金一撤，协会很快运转不起来，农民合作能力缺乏是主要影响因素。

如果说“政府主导”而非“政府引导”只是工作失误的话，那么不顾经济学规律，不切实际的上马一些产业工程则是偏桥村产业失败的主要根源。

搞农家游有三个前提，一是是否有消费它的区域市场，二是自身是否有特色，三是农家院的地理位置、基础设施是否完备。这三点偏桥村的农家院都不具备。因为是政府操刀，一厢情愿的发展与经济运行相逆之事，官桥村的产业因此失败，农民致富成幻像也在情理之中。

输血式致富思路的失败既与政府的越位及农民的缺位有关，也与具体的乡村治理有关。

笔者在农村调查时发现，大量的扶贫资源进村有时只富了有限的几个人，通过运作项目，通过与上级结盟，通过形成分利秩序，一些村干部、混混、乡政府得到不少好处，而大多数农民被排除在外，造成治理状况停滞不前及农村的灰黑化，乡村社会公平及政治合法性也受到侵蚀。笔者最近在鄂州调查时发现，为推进城乡一体化，增加农民收入而实施的增减挂钩政策在实践过程中被当地村干部谋取利益。村书记凭借体制位置低价流转农田和山林，并通过文本制作、项目运作，与其他村干部联合等方式套取国家资金，攫取了该贫困村大量的发展资源，引起该村农民的强烈不满及不公平心理。

总体说来，正是扶贫方式的不切合实际，农民的主体性没被激发，乡村治理机制的不完善，才使得扶贫村变为政府的单向运动及项目的脱嵌化运作，造成农民合作、参与经济能力的不足及违背经济规律的必然失败。

如何开展扶贫工作

一般说来，扶贫对象有两种，一种是极端贫困的山区农村，一种是相对贫困的一般农村。无论哪种农村，都应将通公路、通电、通电话、通水等基础设施及医疗、教育等公共服务落实到位，保障贫困地区的基本生产生活条件，积极推进基础设施和公共服务的均等化。在目前我国的扶贫工作已从以解决温饱为主转入巩固温饱成果，加快脱贫致富，提高发展能力，缩小城乡差距的背景下，政府的扶贫工作应该重新定位，不仅要输入扶贫资源，还要加强制度建设，更要转变工作思路和工作方法。

特困地区农民的贫困不仅是素质的低下，更是收入起点的不平等，应通过建立农村最低生活保障制度以巩固温饱成果。对那些既需要社保支持又需要扶贫式开发帮助的人群则应更加注重增强他们的自我发展能力，至于脱贫致富则有赖于个体的努力与机遇，当政者要相信农民，给予基本尊重与鼓励。对于那种定点扶贫和扶贫典型，应认真评估扶贫绩效，而不是越俎代庖，大搞明星工程和样板工程。

总之，扶贫工作的公平与效率有赖于政府工作思路的更新，更有赖于政绩考核方式的变革。创新行政运作方式和政府工作职能，是打好新一轮扶贫开发攻坚战的关键。

（作者刘锐，华中科技大学中国乡村治理研究中心）

2005年，温家宝和河北偏桥村时任村支书谈扶贫