“休会期任命”折射出的美国宪政之难-游天龙

上个月联邦上诉法院哥伦比亚特区巡回法庭的三人合议庭出台判决，认定奥巴马去年1月作出的三项休会期任命违法宪法。此消息一出，犹如给华盛顿投了下一颗重磅炸弹，引发两派舆论的轩然大波。这是一场看不见硝烟的宪政战争，而这判决则是这场战争的新高潮。为了自己第二任顺利施政，为了捍卫美国总统制和当下三权分立的格局，被逼入死角的奥巴马将拼死反击。作为看客的我们，除了饶有兴致的关注这场旷日持久的斗争走向何方之外，更应该反思为什么美国宪法运行两百余年后会逐渐陷入如今这种“宪法失灵”的状态。回顾这场斗争的波澜曲折的过程，也许能给正在寻求宪政的我们敲响警钟。

休会期任命

休会期任命并不是一个新鲜事，而是宪法白纸黑字授予总统的权力，早在美国建国初期，华盛顿总统就曾在参议院休会的时候任命了美国第二任最高法院首席大法官拉特里奇。

通常的人事任命是总统将候选人的材料递交到参议院的相关委员会，由委员会审查通过后出具报告给全院同僚，再由参议院举行批准任命的听证会“面试”候选人，最后经表决简单多数通过。可随着联邦政府的扩张，总统提交的人选也越来越多。08年奥巴马胜出后有八千多个岗位需要填补，而其中相当一部分有待参院批准的。但参议员加工作人员不过万余人，要在兼顾各项议会事务的情况下逐个审批这数千人材料基本不可能，所以“休会期任命”也就成了总统和参院都能接受的折中方案。

经休会期任命的官员任期有限，如果在参议院复会后未能得到批准，那么到了第二年年末则必须辞职。但这短暂的任职也足以解决总统的燃眉之急。有研究显示，大多数得到参院批准的官员任职平均也就是两年，总统要在剩下的任期再花几个月去争取参院批准显然得不偿失，所以通过休会期任命绕过参院自然是一个很“经济”的选择，从而避免联邦机构因为人事变动陷入群龙无首的窘境。

而且随着华盛顿两党斗争的加剧， 总统的人选很难通过一般途径获得参院的批准，因为参院反对党通常会滥用议事程序阻挠任命以达到妨碍执政党施政方针的目的。这种现象最近几十年愈演愈烈，两党总统都深受其害。2007年小布什在国情咨文中呼吁参院民主党给候选人哪怕一个全院表决的机会，而到了奥巴马时代数十位法学政治学教授写联名信恳求参院修改议事阻挠的程序避免被在野党滥用。正因为反对派的阻挠，总统越来越依赖休会期任命，期待选举年本党在参院占据主动，增加自己提名人获得批准的几率。

全国劳动关系局

全国劳动关系局是本案的当事方，是一个罗斯福新政时诞生的机构，旨在调解劳资纠纷实现和平生产。但随着全球化浪潮带来的制造业外包，新经济下知识密集型产业的发展，工会势力在过去三十年间政坛右转的大环境下日渐衰退，工会成员如今仅占全国就业人数的10%。如今就连工会势力最稳固的公务员系统都在集体谈判中屡遭挫败，去年在占优势的情况下试图弹劾反工会的威斯康辛州州长，结果最后都无功而返。可以说如今劳动局就是一个一条腿进棺材的机构，随着经济结构的变化迟早要自然死亡，但党派对立的大环境还是将它推到了美国政治的风口浪尖。而这要从共和党07年设的一个圈套说起。

劳工局一般通过下达诉讼判决来调解劳资纠纷，该局的最高审判机关是以主席为首的委员会，席位最多为五人，法定人数最少是三人。07年底两位劳工局保守派委员同时辞职，虽然很突然但却没有引起别人的怀疑。因为当时布什第二任期即将结束，本着一朝天子一朝臣的惯例，不管新总统是民主党还是共和党，他们都更乐意提拔自己的亲信而非沿用旧人，为了表达对布什的忠诚，离职明志是顺理成章的事情。可他们的离职却制造了一个“暂时”的困难。因为当时委员会仅剩两人，无法达到法定人数所以也就无法履行调解纠纷的权力。为了维持劳工局运作，两位离任的委员“看在老同事的面子上”，“好心”的授权留任委员行驶他们的权力，以便形式上满足了法定人数的要求。但因为这种私相授受缺乏法律依据，留下了一个巨大的隐患。

其实如果新人能很快添补上来，也就不存在后面的故事。当时小布什明知道参院在2006年中期选举后落入民主党之手，但还是装模作样的向参院提名人选接替辞职委员，仿佛完全没有想到可以利用休会期任命的方式解决劳工局瘫痪的问题。但08年恰逢大选，民主党很有信心胜出，想把这两个取悦工会的职位留给自己人提名，同时又低估了日后提名通过的困难，于是否决了布什全部提名。这一切都在布什意料之中，于是他也就顺水推舟没有继续提名。与此同时，两个留任委员继续兢兢业业的颁布判决和规章，想着不论是布什还是新总统总能短时间内解决人手紧缺的问题。可没料这一等，就是27个月，陆陆续续的颁布了600多判决和规章，其中相当数量的判决对工会有利。就这样，民主党人跳进了共和党布下的局。

08年奥巴马顺利击败共和党候选人麦凯恩，09年上任第一天就提名其中一位留任委员出任劳工局主席，并很快提名另外三人填补委员会空缺。可在麦凯恩为首的共和党参议员阻扰下，这三人都没能获得批准，迫使奥巴马等到了10年复活节休会期才绕过参院硬塞三人进驻劳工局。其中两位获得参院事后批准，任期分别为12年12月和13年8月，而没有得到批准的那位任期则到11年12月。劳工局委员会在2010年春终于凑齐五人，在那时候谁也料不到劳工局会再度在短时间内陷入同样的困境。

可形势比人强，共和党依旧拿劳工局做文章。10年6月保守派把持的高院裁定之前两人委员会作出的判决因为没有达到法定人数全部作废，让工会们在过去两年间的取得的成果在旦夕间灰飞烟灭。10年8月当时留任的另一位委员挂冠而去，跑去给日后的共和党总统候选人罗姆尼担任竞选顾问，劳工局委员会仅剩四人。共和党这两记组合拳打的当时选情告急的民主党找不着北，工会为表达不满也没有为民主党积极拉票，最后各种因素作用下10年中期选举民主党惨败。短短半年，风云突变。

在哪里倒下就要在哪里爬起来。惨败后的奥巴马痛定思痛，为了安抚本党基本盘，他把下一次战役又摆在了劳工局。11年春劳工局代表工会起诉波音，指控其为报复华盛顿州原厂的工会，单方面决定在南卡设厂生产787。这种横加干涉企业商业决策的行为激怒了代表大资本家的共和党，罗姆尼金里奇纷纷表示上任后将立即关闭该机构。争议持续到7月的债限谈判，奥巴马甚至将此诉讼摆上谈判桌，暗示如果共和党同意提高债限则放过波音。最后债限谈判破局，美国国债评级下滑，两党互相指责对方缺乏诚意。无辜当替罪羊的劳工局主席被迫辞职，委员会仅剩三人勉强达到法定人数。11年底，当年那个没有得到参院批准的委员任期到期，劳工局再度陷入仅有两人的尴尬局面，而这次受制于高院判决，劳工局真正陷入了困境。

奥巴马知道他只有依赖休会期提名的方式方能绕过虎视眈眈的共和党参议员，从而安抚工会基本盘，为接下来的大选排兵布阵。但糟糕的是，共和党参议员也知道奥巴马的处境，当然不会让他轻易的在选战中得分。因为国会休会需要得到众议院议长的批准，而三天以上的休会才算得上是“休会期”，所以把持众议院的共和党议长很自得“不同意”在圣诞假期休会。然后由共和党参议员轮流跑到国会山开灯宣布开会，然后再关灯走人，玩起了“假装在开会”的把戏让奥巴马无法利用休会期任命劳工局委员。按耐不住的奥巴马在12年元旦假期一口气任命三个委员，还在新闻发布会上含蓄的戳破了共和党的把戏。这一大胆的做法提振了民主党和工会的士气，同时也引来共和党一片“违宪任命”的批评。

因为这次提名集合了所有引发争议的元素，共和党当然不会善罢甘休。虽然争议看似被之后紧张的大选掩盖过去，但共和党领袖们还是在密切关注事态发展。重获平静的劳工局周围暗潮汹涌，终于共和党逮着了一个机会：一个被劳工局判输的企业不服判决上诉哥伦比亚特区巡回庭，认为奥巴马提名程序违宪，劳工局委员会处于法定人数不足的状况，因此该判决无效。这一下，共和党倾巢出动。

坎宁诉全国劳工关系局

这个案子一开始就对奥巴马非常不利，因为它落在哥伦比亚特区巡回庭。

哥区巡回庭在联邦法院系统中仅次于最高院，被视作进阶最高院的“升职器”，20世纪以来八个高院首席大法官中的三个，现任九个大法官中的四个都出身该巡回庭，这还不算两个被提名而未获得批准的。因为过去三十年共和党占据白宫时间居多，所以现在该庭13位巡回法官中的十位是共和党总统提名任命的。这次审理该案的三人合议庭中全是保守派法官，个个都是狠角色。其中包括该巡回庭的首席法官桑特尔，当年里根提名他接替升任高院的保守派旗手斯卡利亚。桑特尔被看做斯卡利亚的接班人，在反恐战争关塔那摩基地囚犯人权等问题上和共和党鹰派高度一致。而另一位亨德森法官也是保守派的先锋，当年接替的是老布什内阁的总检察长斯塔尔，后者因调查克林顿性丑闻的弹劾案而闻名。亨德森在关塔那摩问题上也曾下达判决认为被俘人员不享有宗教信仰自由，可以说是久经考验的共和党铁杆法官。最后一位格里芬斯法官则在持枪权竞选经费关塔那摩和反恐行动等问题上极其保守，虽然资历尚浅但深得共和党信赖。当年小布什为了他能进哥区巡回庭甚至两次递交提名给参院，可谓不遗余力。这个案子碰到这样一个合议庭，从一开始就几乎可以判断最后的结果。

与此同时，共和党41位参议员上百位众议员在参院共和党领袖和众院议长的带领下联名递交非当事人意见书力挺坎宁。而意见书的执笔者则是老布什内阁的总检察长助理，当年曾和现任高院首席大法官共事的铁哥们埃斯特拉达。小布什在任的时候曾提名他担任哥区巡回庭法官，后因为立场过于保守遭到民主党参议员极力抵制方未成行。案件上诉期间共和党总统大选败局已定，此案是他们挽回颜面的良机。果不其然，奥巴马赢了大选输了官司，不仅劳工局再陷瘫痪，连整个美国总统制乃至三权分立的格局都岌岌可危。

里根八年通过休会期任命提拔了240位官员，老布什四年77人，克林顿八年171人，小布什八年139人，而奥巴马仅仅32人。哥区巡回庭的判决偏向不难预料，但出人意料的是三位法官完全无视历史现实，完全不提及以上对比鲜明的数据，以极其狭窄的方式解读休会期任命的权力范畴。而且他们作出了进一步的限制，认为只有空缺出现在休会期的时候，总统方能绕开参院进行任命，等于从实际操作上废掉了这项权力。

照这样下去，总统无法将之前腾出的空缺留到休会期任命，人事任命缺少弹性；高级官员为了避免机构空转不敢辞职，甚至可以反之用辞职威胁总统；参院在人事任命上的发言权进一步增强，反对党通过否决提名干扰总统施政的能量更大。进一步导致总统只能任用两边都能接受的中间派墙头草，而非志同道合的战友推行大刀阔斧的改革；同样，权力更大的参议员席位竞争将更加激烈，两党必将投入更多资金到参院的争夺，改变整个选举格局。

后记

这场宪政大戏暂时落下了帷幕，留给我们思考的是：到底是立宪难还是行宪更难？

美国作为现今世上最古老的共和国，在宪政的很多方面为后人作出了开创性的贡献。但即使是美国国父们深思熟虑创造出来的宪法，两百余年后的今天，两党围绕这么一个不起眼的权力和这么一个行将就木的机构都能爆发如此激烈的斗争，历时五年多，战场覆盖总统府，参众两院，最高院和哥区巡回庭，几乎华盛顿最具权力的机构都未能幸免。更重要的是，这场战争双方都是有理有据的依宪斗争，结果却是扭转了三权分立的格局，束缚了民选总统的手脚，不仅奥巴马而是后任所有总统都难以通过人事任命实践自己的政治抱负。如今美国面临经济危机，债务问题，社保压力等一系列难题，这场斗争的结果无疑是让这些问题更加难以解决。将这短暂的党派利益置于长远的人民福祉之上的结局，恐怕远非美国国父们所预料。

希望能有人记住美国的这场斗争，通过理性的思考避免重蹈覆辙。