布坎南的政治经济学-李炜光

布坎南是1986年诺贝尔经济学奖的得主，被公认为“公共选择”（public choice）理论的创始人，20世纪世界最重要的经济学家之一。这个学派以善于运用经济学的方法研究政治问题而著名，反映出经济学对外扩张的趋势，也意味着经济学的方法除了研究经济问题，还可以用来观察分析政治等更多的“非经济”领域事物。

“公共选择”理论创始人布坎南1月9日逝世，享年93岁

“官僚不是天使”

布坎南出生于美国南方的农业区田纳西州，大学毕业后应征入伍，二战中在“尼米兹”号航母上服役，担任通讯官。其工作效率曾得到长官的好评，说他“速度超快，很少失误”。战争结束后，他得到了美国政府提供的奖学金，进入芝加哥大学攻读博士，毕业后，他长期在弗吉尼亚理工学院担任教职，后又转到乔治梅森大学。他显赫的学术声望给这所1972年才建校的年轻大学增添了不少光彩。

布坎南的研究与主流经济学家有很大的不同，他很少使用数学模型，但研究视野十分广阔。他更注重研究“真问题”而不是事先分出问题的学科归属。他做学问十分刻苦，每天早上4点即起床，洗漱之后立即坐在电脑前开始工作。当太阳升起，别人睡眼惺忪地走出家门去上班的时候，他已经完成了半天的工作量。这个自我加压的工作日程，在他获得诺奖之后也没有改变。当他1999年过80岁生日的时候，已经发表了300多篇论文，20卷册的个人文集。

1986年，布坎南获得诺贝尔经济学奖，诺贝尔奖委员会给出的获奖原因是，“因为布坎南对契约和宪政的研究发展为经济和政治决策理论提供了基础”。公共选择理论被认为布坎南在经济学思想史上最突出的贡献。

公共选择理论的含义是：对财政分配的公共产品和市场配置的私人产品，个人必须以某种方式对其供给规模进行“选定”，而分析特定的财政制度对集体选择中个人行为的影响，是财政科学的任务。目前的经济学教科书里，多半设有专章介绍公共选择理论的成果。

布坎南的著述很多，但被诺贝尔奖委员会所特别列举的只有《民主财政论》。该书于1967年首次出版。事实上，当年站在获奖台上发表《经济政策的立宪性》演讲的布坎南，已经不满足于自己在公共选择理论方面取得的成就，这篇演讲似乎也在有意淡化公共选择的色彩。他已经把自己的注意力集中到了下一个研究课题上——与主流经济学完全不同的宪政经济学（Constitutional Economics）上。当布坎南走出颁奖仪式的会场，一群记者围上前，要求他用一句话概括一下他此刻的感受时，布坎南说了一句耐人寻味的话：“官僚不是天使”。

对新古典主义和凯恩斯学派的批判

面对市场失灵问题，主流经济学家（如福利经济学和凯恩斯经济学等）大都要求政府对市场和社会的积极介入，以此来弥补市场的不足。他们在分析政府行为的时候，政府是被假定为一个以增加公共利益和社会福利为行动目标的组织而出现的，马斯格雷夫等财政学家就是在凯恩斯主义的影响下把财政的职能归纳为“配置、分配和调节”的。

这样做，虽然增强了政府财政对市场和社会的影响力，也在相当程度上背离了古典经济学家的初衷，因为苏格兰哲学家和经济学家亚当·斯密本不是这样思考问题的。如《国富论》中所指出的，人类的逐利行为与动物的行为有着根本的区别：“我们从未见过甲、乙两犬公平、审慎地交换骨头。”政府难道就比市场中的个人更有判断力吗？官员就不会以个人利益最大化为行为目标吗？事实证明，这种假设的理由并不充分。

新古典主义和凯恩斯学派的这个弱点马上被布坎南抓住了，他不乏尖刻地指出：“许多经济学家在人的行为的所有方面，都把他构造成一个财富的极大化者，他们没有看到的是，除非被约束在共同利益的界限内，否则在规范含义上，人不可能是‘自由’的。不受任何约束的人是一头野兽，这是一个必须为我们所有人承认的简单而基本的事实。”

在布坎南看来，由普通人组成的政府所掌控的不受制约的税收和财政支出，就是这样一头“野兽”。首先，税收的超额负担会给纳税人造成效率损失。因为税收是价格的组成部分，在价格一定的条件下，税额的大小会影响到企业可支配利润的多少，而企业经营追求的是税后利润的最大化，税负过重会使企业的投资回报率太低，投资和经营的积极性遭受打击。此外，强制性的税收还会给个人和社会造成其他损失。

除了通过税收筹集财政资金，政府还可以通过政府借贷或向公众出售债券来筹集资金，但需承诺对债券持有人还本付息，这就需要政府有未来的收入来源，无外乎未来的税收或重新借贷，归根结底，全部要由纳税人来承担。因此，政府借贷和政府债务很可能成为一种纳税人延期支付的超额负担，转移给未来的纳税人。

人们能清楚地认识到政府债务与未来税收之间的关系吗？知道目前政府的借债活动会增加自己子孙的负担吗？若知道，人们就可能表示不接受这样的公债政策；若不知道，就会出现布坎南反复强调过的“财政错觉”。这种错觉导致财政权力任意扩张，不碰到强力约束停不下来，直到纳税人当下和未来都无法承受的地步为止。

为什么政府会利用财政错觉，违反纳税人的意愿增加税收、依据自己的偏好加大公共支出呢？按照布坎南理论的分析，是因为政府官员也是由普通的人组成的，他们有可能在增加了的财政收入和支出中谋求自己的利益，比如，增加工资待遇、提升办公条件、增加“三公支出”，或者为自己谋得更多的支持者、募集更多的政治捐款等。

如果纳税人通过宪政民主制度控制了政府公共开支和公共融资的决策权，那么，政府公务人员的自利行为就能够得到有效的限制，由于纳税人与政府之间存在着委托—代理的问题，决定公共财政决策的纳税人应该是委托人，而政府的公务人员则应该是纳税人的代理人，但在实践中，这一对关系被完全颠倒了。

“宪政之索”

在这个分析的基础上，布坎南发出了一连串的“天问”：“可以合理地提出这样的问题：全体公民有可能同意服从的政府的性质是什么？特别是，公民会自愿同意允许政府完全无保留地行使权力吗？他们是不是更愿意对政府的行为施加约束——即限制政府采取一些它本来有可能采取的行动的能力？”

答案不言自明，布坎南不过是在告诫人们，对政府征税和预算权力的限制只能来自体制外部，而不是执政者的自我约束。这是宪政与非宪政的区别之所在。

为了让人们更容易接受这个观念，在《规则的理由》中，布坎南引用了荷马史诗《奥德赛》里“尤利西斯的自缚”的故事来加以说明。这部史诗被认为是苏格拉底时代关于“命运”的最重要的篇章。

传说，西西里岛附近海域有一座艾艾埃岛，长着鹰一样翅膀的女妖日日夜夜唱着动人的歌引诱过往的船只。尤利西斯嘱咐同伴用蜡封住耳朵，免得被女妖的歌声所诱惑，而他自己却没有塞住耳朵，他想听听女妖的声音到底有多美。为防止意外发生，他让同伴把自己绑在桅杆上，并告诉他们千万不要在中途给他松绑。途中，预料中的事情果然发生了。一位叫欧律罗科斯的同伴看到他在拼命挣扎，知道他此刻正在遭受着极度煎熬，于是走上前去把他绑得更紧。就这样，他们顺利通过了女妖居住的海岛。

布坎南把这个故事视为“对未来选择做出先期限制”，是一种为防患于未然而做出的决定：若想返回家园，必须给自己的欲望预先设防。尤利西斯系自身于船桅之上的举动，准确地表达了宪政主义思想。避免悲剧发生的办法，关键是那根缚住尤利西斯的绳子——驯服统治者的“宪政之索”。一个“缚”字，形象地为我们描绘出宪政社会应有的图景。

大师已去，思想长留，更待来者。对于中国人来说，最难理解和接受的，恐怕是宪政思想其中的一点：国家法律和机制对税收征收与预算决定权实施的是一种外部政治控制，而远非权力的自我监督和控制。这是近代以来数次社会转型之所以不成功的主要原因。

幸运的是，随着改革发展带来的思想文化的更新和进步，现在已有越来越多中国经济学家和政治家逐渐意识到，宪政经济学的这些珍贵思想对中国也具有十分重要的借鉴价值，单纯追求经济增长并不必然导致现代国家建构的完成。这是经三十多年发展之后最重要的经验总结，中国也因之又一次来到时代的十字路口，何去何从，盛衰成败的契机，由这一代中国人自己选择，并也由只能由自己来承担这次选择的结果。

（本文刊载于《社会观察》2013年第2期）