改革只靠做减法，减不出好政府-王韬

人力资源规模很小的“大政府”和人力资源规模很大的“小政府”

谁都知道，一个大而无当的系统是臃肿的、效率低下的，其必然会面临困境。而一个小而精锐的团队，却可以无往不利。这套理论也是现在改革主流思想的隐含前提之一。

但规模大小和效率高低是两个概念。“大政府”、“小政府”和政府规模，其实也是两个不同的概念。

在计划经济体制时期，那时的政府可谓是最典型的“大政府”了。上管天、下管地，中间还管老百姓吃喝拉撒睡，可以说简直没有什么是不管的。

但这个“大政府”，人力规模实在是小的出人意料：

从1949到1978年，各级政府的国家公务人员，从最大的国务院总理到最小的乡办事员，所有人加起来实际上从来没超过100万。在那个“全国一盘棋”、一切由中央计划经济的时代，我们的中央人民政府（国务院），竟然始终只有几万人规模，大部分时间里规模仅有3万人上下。而将中央、省、地、市、县、乡全加起来的总规模，每年平均也仅有76万人。

想要用区区3万人就管好960万平方公里的事情，怎么可能顾得过来呢？所以即便当时有周恩来总理这样每天鞠躬尽瘁工作的伟大人物，却依然忙不胜忙，根本管不过来。从当时的大方向上看，中国正朝着正确的方向快速前进，赶上了工业时代的末班车。但管了太多管不过来的事情，超出了能力和人力的极限，结果必然是简单粗暴的，因而具体到一个个的细节，人民生活并不舒适。

美国：庞大规模的服务型政府

美国政府可算是中国多数经济学家眼里的“小政府”模范了，但她的规模却百倍于中国的“大政府”。

如果仔细审视美国各级政府的总规模，其规模之大，出乎普通中国人之想象力：

美国联邦政府的规模，自“罗斯福新政”时期开始即飞速膨胀。进入第二次世界大战，规模开始达到300万之巨。二战结束后，规模大幅缩小，但仍有200余万公务员。此后人数缓慢上升，至上世纪六十年代又重新突破300万大关。2008年，美国联邦政府公务员总数约340万人。（注意，这并不包括美国的州政府、地方政府、特别区和学区政府的雇员。）

除了联邦政府有300余万公务员，各州州政府还有600余万公务员，此外还有地方政府（包括县/郡、市、镇各种地方层级，共有3034个县政府，19429个市政府，16504个镇政府）1400余万公务员。以上联邦、州、地方三级合计，在2008年最高峰时，多达2250万之巨。

此外，美国还有学区政府13522个，特别区政府35356个。学区政府专门提供教育功能，而特别区政府则功能各异，具有政企合一的属性，提供的服务类似于中国的事业单位，如图书馆、医院、港口港务、交通和地铁、垃圾处理、供水和污水处理、公园和公益建设等等。这些学区和特别区政府，又有1300万以上的政府雇员（已剔除与地方公务员人数重叠部分，若不剔除，数字约为1700万人）。

全加在一起，美国有超过3550万“吃皇粮”财政饭的人，实际上占到了全美所有在职工作者总人数的近四分之一，超过了美国人口的十分之一。这也不奇怪，服务型政府要主动为企业和人民提供各种服务，人怎么可能会少的了呢？至于是不是又多过头了，那又是另一个问题了。（以上数据来源于美国劳工统计局和美国人口普查局。）

只做减法减不出服务型政府

上世纪末鉴于实际情况，中国进行了一次痛苦但必要的“截肢止血”手术。虽然有很多问题，但总体上达到了改革目标。可是，有些人似乎抡砍刀动锯子上了瘾，以后改革碰到任何问题，不管三七二十一，只顾高呼“砍了！砍了！”不但没人讨论过其他治疗措施，甚至话题直接跳过了“要不要砍”、“什么时候砍更妥当”等等一系列问题，转入到“砍三刀还是砍五刀”“锯两段好、还是大卸八块好”这样的话题了。

土地财政出了一些问题，立刻有无数专家跳出来鼓吹消灭掉土地财政；政府投资出了一些问题，立刻有无数专家跳出来鼓吹停止政府公共投资；铁道部出了一些问题，立刻有无数专家跳出来鼓吹拆掉铁道部；某某国企出了一些问题，立刻有无数专家跳出来鼓吹拆掉这个国企。而提出抡砍刀以外的办法却寥寥无几。导致民间不断有声音质疑他们只是专为吞噬腐肉的秃鹫们代言，这种情绪反弹实属必然。

最理想状态理论模型所描绘的情况是有相应假定前提条件的，现实世界可不会自动按你想要的假定前提走。真按某些曾经很热门的经济学学派的主张走，把这也砍掉那也退出，就真能得到一个完美如理想模型的结果，还是回到十几二十年前“吃饭财政”的那种无力也无能的状态中去？恐怕更有可能是后者吧。

更何况，为改而改的“理想型小政府”就有价值了吗？林毅夫教授曾指出，他在世界银行任副行长时，经常听到非洲和东欧的许多国家抱怨，其投资和企业经营环境已按“华盛顿共识”的要求改善了十几二十年，但就是没有新的产业和就业机会出现。

改革不可狭隘的局限于思维定势和教科书范式，一提改革就自动等同于裁减这个裁减那个，有失改革的本意。改革的目的是为了国家的繁荣昌盛和人民的共同富裕，而不是为了认证某个外国经济学学派的学派理论搞实验小白鼠。对学者来说自己学派的“道”，是可用“朝闻道夕可死矣”来推崇，但这一学派的“道”，一定是对国家和人民最有利、最合适、最切合当前的吗？不一定吧。

无限全能的“大政府”绝非现代科技和管理科学所能支持，但这并不意味着，政府改革就应该走向为小而小、越小越好的另一极端。在无穷大和无穷小之间，还有适宜各国自身特色的无数种不同大小的均衡方案存在。改革目的应当是：建立在职能科学基础上的“有限度且有效能”的强政府。

建设服务型政府，若没有足够的人力资源和职能范围，要如何去提供服务呢？管它什么主义什么理想，都没法让10个中国公务员的服务提供能力，能与500个美国公务员比肩吧。

不管每个公务员的能力素质能提升多少，没有每一个环节上处理人员的成倍增长，都不可能这样大的提升服务能力，这些年来建立起来的各种政府一条龙服务，根本就转动不起来。

一味的减、减、减，一定不可能建立服务型政府。事实上，中国若真想要建立高度的服务型政府，向发达国家的政府服务能力水平看齐，那么一定会在有减有增、优化结构的基础上，进一步扩大人力资源规模。

我国急需建立更科学合理的人员编制管理体系

人力资源是政府的重要部分，只有建立适应当前改革进程的行政机构的人力资源管理体系，才能为建设服务型政府提供支持保障。

我国目前经济体制和市场机制的改革都已取得长足进步，政府行政机构的改革也已初见成效。但是，行政机构人力资源的管理体系依然落后，甚至可称之为中国改革最落后的一部分。

外国公共行政机构的人员管理，多年前就已经开始引入组织管理和人力资源管理学。而我国依然是计划经济体制时代遗留下来的、以旧有历史基数为基础、将“人员编制指标”按一定比例分配各省的死板僵化制度。

不仅如此，我国人员编制管理的机构“编办”，最主要的日常工作是：迫使各城市严格遵守编制总量控制，稽查人员超编现象。而对于更重要的事情：调查研究、科学分析各机构各单位的合理必要的人力资源规模，却是一片空白。

中央的国家编办目前仅能对总量（如A省X人编制明年允许增加2%，B省Y人编制明年允许增加1.5%）进行管理。对省一级的具体内在情况尚有了解，对更下级的各地市、各区县的情况，由于组织上属于省管而非部管干部，中央很难知道它们的现有编制总数与合理规模之间的差距是多少，对是多了多少、还是少了多少，均不能有效掌握。若有学者要研究“编制”问题，“编办”连研究材料都无力提供，需得研究者自己去各省各市的组织部门和财政部门翻档案。

以深圳市为例，从1995年到2009年，总人口从不到500百万增加到1600余万，GDP从不到800亿，增加到8200亿，所有的政府机构工作量都增加了三倍到十倍以上。但深圳市的行政编制规模，连续14年未有较大调整，行政编制与实际需求相比长期存在很大缺口。2009年深圳市行政部门数量一口气减少了三分之一，但减完后发现，原有编制总数经过内部调剂后，仍然远远不足。减少部门而产生的空余编制数，连满足各机构一线力量的急迫需求尚有很大不足，特别是人口数倍增长以后带来的环保、劳动、交通、治安等方面大量基层巡查人员缺口。

而另一方面，中西部那些实际人口大量流出的地方，因为服务对象的减少，政府管理任务和工作量也在减少，编制已经处于实际过剩状态，但仍然会以计划经济的惯性，以旧有基数按比例持续增拨编制。这些年来随着网络发达而爆出的那些县领导能让自己亲属进政府“占编制、吃空饷”的腐败事例，本质上都是因为国家给予的编制总数已经大于当地所需的必要规模而造成的。

为建设服务型政府而必须的政府行政机构人力资源管理改革，应当是在以科学调研的基础上，采取“主动编制”。

也就是说，建立一个专业高效的调研和分析机构，根据实际调研摸底掌握的信息，直接估算出各具体部门与工作量对应的科学合理的编制规模，而不以各部门的旧有历史基数为依据。在估算时通盘考虑人口的流动方向、经济的增长幅度以及各地在建设服务型政府上的改革进度。

然后以此独立估算的结果为主要参考，对全国各政府机构人力资源的分配状况进行合理调配。从保证能够“该增者增、该减者减”。而不是目前这样的“该增者仅略增、该减者也略增”，或是一味要求“做减法”的“该减者减、该增者也减”。