劳教制度是“替”不是“废”-鲁宁

劳教制度的存废纠结上周五再掀波澜。当天下午，湖南省永州市劳教委工作人员来到“上访母亲”唐惠家中，向她送达“永州市劳教委行政赔偿决定书”。该决定书认定，永州市劳教委虽依法撤销了对唐惠的劳教决定，但撤销理由并不是基于此前对其实施劳教涉嫌违法，而是出于人文关怀。故而，唐惠的国家赔偿请求不属于《中国人民共共和国国家赔偿法》第三条规定的赔偿范围，不予实行国家赔偿。

大约6年前，唐惠11岁的幼女被绑架强迫卖淫，遭到轮奸染上性病，落下终身不育后果。在拖延6年后，法院终审判处两被告死刑，4人无期徒刑，1人有期徒刑15年。而唐惠本人却因多次上访“严重扰乱单位和社会秩序”而被送进当地劳教所。去年8月初，此事经媒体曝光引发舆论大哗……8月10日，唐惠获释，令社会舆论百感交集。诚如当年邓玉娇被网民称为“烈女”，唐慧则被称为“史上最悲情的母亲”。

唐惠“被劳教”涉及一个非常不幸的家庭，就算唐惠在上访过程中行为过激，永州市的轻率之举也已触犯了全社会对受害者的天然同情，与基本社会伦理形成了不可调和的对立。退一万步讲，假定唐惠在上访期间的确触犯法律底线而必须受到法律制裁，其实施过程也必须高度公开透明，不仅要合法而且务必能够服众。 由于轻率行事，永州市政府从唐惠案曝光的那一天起，立即陷入空前孤立，迄今难以摆脱。

有此社会背景铺垫。唐慧于2012年11月5日提交国家赔偿申请书，两项具体要求分别为：第一、要求永州市劳教委赔偿侵犯人身自由的赔偿金1463.85元；第二、要求永州市劳教委作出书面赔礼道歉，并支付精神抚慰金1000元。

平心而论，面对女儿被摧残及本人被强制劳教带来的双重打击，唐惠的赔偿要求一点不过分。但对于永州市劳教委而言，给予唐惠国家赔偿意味着地方政府错了，舆论势必继续不依不饶，继而涉及对相关人员进行追责。出于“维稳”之考虑，永州市劳教委只能一口咬定当初对唐惠实施劳动教养的决定是“合法”的。

然而，盖子一旦掀开“怒火”难以压住，自唐惠案曝光的半年以来，更多类似的“错误劳教”案例，无论是旧案还是新案，经诸媒体报道被摆上桌面，以至于要求国家废止劳教制度的呼声在中国呈现出空前释放，迄今已无法平息。

正因为有此背景，今年元月7日召开的全国政法工作会议在确定今年政法工作重点任务时，把“推进劳教制度改革”置于“四大改革”之首。

此消息当天见报，社会舆论大受鼓舞，各路报道乃至“小道消息”旋即把此项改革有意无意解读为“废除”，继而形成新一波更大的舆论压力。

事实上，“推进劳教制度改革”不等同于废除劳教制度。而且“推进”的说辞具有很大的弹性，意味着并没有框定推进的时间表和改革到何种程度的目标承诺。

笔者以为，官方“推进劳教制度改革”的表述并非故意留出回族余地，分析劳教制度的前世今生，观察者网诸网友及诸粉丝，当能体察到官方在推进劳教制度改革时的审慎、务实甚至无奈：

简略梳理劳教制度的前世今生

眼下，舆论几乎把1957年视为“劳教元年”。其实建立劳教制度依据新中国当时特定的世情社情和国情，首次被提出始于1955年，其逻辑起点是将其作为国家稳固政权的政治（阶级）斗争工具。1957年8月，经当年的全国人大批准，国务院颁行《关于劳动教养问题的决定》（以下简称“决定”）。

“决定”把劳教定义为“是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的一种措施，也是一种安置就业办法”。至于劳教适用对象，则被定义为“为把游手好闲、违反法纪、不务正业但有劳动能力的人”。而劳教目的则被锁定为“把劳教对象改造成为自食其力的新人”。

从1957年到1966年，实际劳教对象主要锁定为社会上的各类“坏分子”。1967年起公检法被彻底砸烂，包括“坏分子”和“臭老九”在内的“九类人”改为“群众专政”，劳教制度一度名存实亡。

重新恢复劳教制度是1979年。当年12月经全国人大批准，国务院就此前的“决定”作出《关于劳动教养的补充规定》（以下简称“补充规定”）。

“补充规定”相较于此前“决定”的最大改变是，限定了劳教期限为一至三年，必要时可再延长一年。也即劳教的最高期限为四年。而在此前，中国最长的劳教者被劳教时间是20年。

1980年劳教制度再作微调。当年2月，国务院发布《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》。

1982年邓小平决定实施建国后的首次“严打”。经国务院授权，公安部发布《劳动教养试行办法》，并将其作为配合“严打”的配套措施之一。

至此后到如今，以全国性行政法规或部委通知出面的针对劳教制度的调整是否还发生过，由于检索不到公开报道，人们不得而知。假如没有再作微调的确是事实，这就意味着重新恢复后的劳教制度已整整30年未作大的调整或补充。而这30年间，中国社会经历了全球范围内史无前例的巨大转型，党情、国情、世情、社情、民情的变化可谓天翻地覆。劳教制度以不变应万变，若不成为众矢之的那才叫怪事！

 劳教制度在不同时期的不同异化

按官方发布的名词解释，劳教制度被定义为：“国家劳动教养机关依照劳动教养法规的规定，对违反治安管理、屡教不改、或者有轻微违法的犯罪行为，不够或者不需要给予刑事处罚，而又符合劳动教养条件，采取限制自由进行强制性教育改造的最高最重的治安行政处罚措施。”

然而从劳教制度甫一降生的1957年起，在不同历史阶段都出现了不同的异化，被劳教对象的范围则在一轮轮“异化”中不断扩容。

在此，容笔者从一段不堪回首的历史讲起。1957年，笔者后来的老丈人被错划为右派，开除党籍、清除出干部队伍，1958年夏天起被施以劳教教养开挖水库。因劳教期间被认定表现不错，且在政治上有悔过意愿，1963年解除劳教被作为工人安置，直到1979年借十一届三中全会东风摘除右派帽子重新恢复党籍和行政级别。笔者老丈人在世时回忆，当地与他一样被劳教开挖水库的右派多达百余人，等解除劳教回来时已不足90人……

反右斗争后至文革砸烂公检法止，历次政治运动皆有一批“被运动”者以劳动教养的形式接受惩罚。

1979年至1990年代初，被劳教者大体与政府对劳教适用对象的定义相吻合。但期间也有部分屡“遣”屡“返”的流浪乞讨人员接受劳教惩处。

自邓小平南巡讲话后，中国社会转型明显加速，各类社会丑恶现象陈渣泛起，卖淫嫖娼、赌博、吸毒等对象相继纳入劳教教养适用对象之内。如果仅限于此，社会尚能予以理解或包容。问题是随着转型带来的不可避免的阶段性利益分化和矛盾冲突激化，维稳被地方政府视为“第一要务”，导致从一开始就缺乏刚性内部制衡和外部监督的劳教手段，渐渐被某些地方政府错误地用来作为“维稳工具”使用。于是，各地不同程度地上演了与法制政府背道而驰的“征地劳教”、“拆迁劳教”、“上访劳教”、“反腐劳教”、“异见劳教”等恶性事件。本文开头引述的唐惠事件就是被媒体揭露的一个极端案例。

劳教制度法律依据先天不足

据公开资料，我国目前共有300余个劳动教养管理所，收容26万名各类劳教人员，其中除犯有盗窃、诈骗、赌博、聚众斗殴、寻衅滋事等扰乱社会治安秩序行为的人之外，主要是有重复卖淫、嫖娼和重复吸毒等违法行为的人。

不可否认的是，劳动教养作为治安处罚和刑事处罚之间的一种惩处手段，对现阶段的中国维护社会稳定有积极意义。如果因为劳教制度不同程度存在被错用、滥用而全盘否定劳教制度曾经起到过的历史功效，同样不是实事求是讨论问题应该秉持的态度。

但劳教制度的确存在着继续被错用、滥用的现实风险，产生撕裂社会法制共识的严重后果。劳教制度被错用、滥用，关键的原因是公安的决定权太大。1982年公安部颁行“试行办法”后，各级各地虽组建了由多个部门派员参与的限制公安权限的劳动教养委员会，名义上，谁该被劳教要由劳教委进行定夺，但第一、劳教委并非常设机构；第二、其最终决断权依然主要取决于公安的意见，同级检察院和法院无实施监督和审核职能。

然而，必须客观看到的是，高层对劳教制度的滥用风险并非毫无察觉或完全无动于衷。于是，自1990年10月《行政诉讼法》施行，政府即引入了劳教复议措施：即允许被决定劳教者对决定不服的，可以提出行政申诉，申诉失败还可提请行政复议。也可依据《行政诉讼法》聘请律师，向同级法院提起行政诉讼。但鉴于现实国情及隶属于各级政法委的劳教委流于形式及考虑到维稳之急需，相应的行政申诉、行政复议和行政诉讼，多半情形下只是摆设。

而置于时势之巨变的更大社会视野，劳教制度与现行一系列上位法相冲突，面临一系列的“违法”嫌疑：

《宪法》第三十七条：“任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由。”拿此“大法条”一对照，未经司法程序，未经审判仅由劳教委审核的劳教决定，显然有悖依法治国的大方向。

劳教制度与《立法法》和《行政处罚法》等上位法相冲突。 《立法法》第八条规定：“对公民政治权利的剥夺，限制人身自由的强制措施和处罚，只能通过制定法律。” 《行政处罚法》第九条规定：“限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。”第十条规定:“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。” 而劳教制度的法律依据只属于法规级别，却赋予劳教委限制和剥夺劳教对象的人身自由权力。此外《行政处罚法》所涉处罚种类中不包括劳动教养，最严厉的行政处罚是行政拘留，拘留期限不得超过15天。

还有，劳教制度与我国已签署的国际人权公约无法接轨。 1998年10月，中国政府签署了联合国《公民权利与政治权利国际公约》。该“公约”第九条第一款规定:“人人有权享有人身自由和安全。任何人不得加以任意逮捕或拘禁。除非依照法律所确定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由。”虽说该“公约”虽迄今未经全国人大批准在中国履行，但承诺建设法治国家毕竟已20余年……

国家在舆论重压下的被动应对

对劳教制度构成大范围的社会争议始于2003年发生在广东的“孙志刚”事件。当年，孙志刚因收容审查致死引发社会舆论大哗，迫使政府取消了收容遣送制度。受此决定鼓舞，废止劳教制度旋即形成首波强烈的舆论诉求。

2004年春的全国两会，首次收到全国人大代表上呈的“关于制定劳动教养法”的议案共14件。

2005年2月，全国人大常委会对外公布本年度立法计划，要求在当年4月举行的第十五次人大常委会季度例会上审议“违法行为矫治法（草案）”。

这条消息很重要，它至少披露了三大讯信：其一、最高立法机关有意用“违法行为矫治法”而非“劳动教养法”取代饱受舆论诟病的劳教制度；其二、在事先未作大肆宣扬的情形下，最高立法机关对改革劳教制度并非毫无动作；其三、闭门起草“违法行为矫治法（草案）的时间比人们预料的要早。

截止2007年全国两会，累计有420名全国人大代表提交议案，要求改革劳教制度。

2010年4月，全国人大常委会第14次委员长会议再次提请审议“违法行为教育矫治法”。

然而，到了2011年全国两会前，新华社的电讯通稿却称：“全国人大法工委正在进行“违法行为矫治法”的草案起草研究，有关部门准备进行劳动教养改革试点。”

拿此与2005年和2010年的相关消息作对照，一个困惑摆在了人们面前，前面已对“草案”进行审议，后面又强调正在进行草案起草研究？姑且对两种说法谁更靠谱搁到一边另议，但前后矛盾的说辞至少证明，“违法行为矫治法”的立法进程并不顺利，不同意见的争议相当激烈。

然而，面对越来越大的舆论压力，有关方面“启动试点”的承诺倒没有食言。2012年8月，甘肃、山东、江苏、河南四省各选取一座城市，同步推开劳教制度改革试点。试点工作由临时组建的“违法行为矫治委员会”负责……

劳教制度是“替”不是“废”

援引媒体有鼻子有眼的报道，中国政法大学法学院院长马怀德是“违法行为矫治法”的起草参与人之一。就劳教与“矫法”的主要区别，马怀德在接受媒体采访时谈了两条主要看法：一是劳教的称谓要改，以后可能就叫违法行为矫治；二是决定对某人实施违法矫治的主体会发生明显变化。笔者认同马怀德的看法。

其一、劳教很难再如2003年终结收容遣送制度那样简单一废了之。一方面，有关方面肯定要汲取当年急匆匆终结收容遣送制度带来的社会管理真空及迄今仍长期存在的一系列后遗症；另一方面，半个世纪以来，劳教所承担的功能必须要有替代制度接盘。

打击社会违法犯罪行为在中国有三个层面的法制措施共同构成。最底层由治安处罚（2006年3月起同样施行半个世纪的《治安处罚条例》上升为《治安管理处罚法》）承担；中间层则由劳教处罚（日后可能改为“违法行为矫治”处罚）承担；最高层则是现行的《刑法》。识者所知，中间层的空间非常大，随着社会转型加速，这一层次的处罚案例还将经历一个持续的上升周期。既然社会有这种客观需求存在。准备好“替代方案”是劳教制度改革取得实质进展的前置条件。

其二、“替代方案”的最大改变抑或叫社会法制价值，并非局限于处罚名称之变，而是力求有效限制公安的权限。现如今，名义上劳教决定权归各级劳教委行施，但实际操作层面则主要呈现为公安“一股独大”，权力很容易被滥用，亦缺乏内部与外部的双重监督与制衡。有鉴于此，在新的譬如“矫治委”的框架下，最终作出某是是否应该接受“违法矫治”的裁判权，很可能移交给同级法院实施。简言之，新的“违法矫治”行为的决断，将由以往的行政流程改为司法流程。譬如先由公安机关提出申请，走完多道程序后由同级法院裁决是否对某人施行“违法矫治”及时间长短。日后若果真如此，此乃与中国现实国情相吻合的法制（治）进步。

考虑到继续审议抑或加紧“草拟”的“违法行为矫治法”的立法进程很难在短期内完成，对劳教制度何时真正被“违法矫治”替代，人们仍要有足够耐心。说到替代，在实务层面，甘肃等四省四座城市的矫治试点也不可能在短期内形成相对成熟可供面上推广的模式。

劳教存废讨论理当达致的社会思考和启迪

第一、持续十年的大规范劳教存废讨论和争执，是中国这十年间深度普法的一个颇具价值的载体。通过这场包括日后仍将延续的讨论和争执，法制和法治的意识和行为自觉，在更深更广层面植入了国人心田。国家虽正在实施第六个全民“五年普法”，可应当说，围绕劳教存废的讨论和争执于全民普法，实际较果远远胜于后者。

第二、社会因国家转型而急剧变化，导致“违法行为”的门类和种类跟着动态变化。眼下及今后一个阶段譬如以20年划界，更多新的“违法行为”仍将大量呈现。因此，即便在数年内“违法行为矫治”发能够颁行，其调节社会冲突的实际能力也不可能作过高估计。几乎可以提前作出判断的是，围绕“矫治”的法与非法的冲突仍将不可遏制地大量呈现，令社会生成新的纠结。

第三、眼下“违法行为矫治法”之所很难在短期内颁行，一个不容回避的关乎全社会的“大困惑”是，日后的“违法矫治”如何面对诸如“征地”、“拆迁”、“上访”、“反腐”、“异见”等引发的社会冲突中的极端案例？

站在法学家和社会学家的立场上，他们尽可以单纯从法理出发不及其余，可站维护正常社会秩序的角度，政府却没有任何退路。

这就意味着，改革劳教制度，决非颁行一部“违法行为矫治法”那般单纯，它无可回避的涉及征地制度、拆迁制度、上访制度、反腐制度、异见表达尺度等一系列经济领域、社会领域、政治领域和文化领域的同步改革及相应的制度变更。否则，调节由“征地”、“拆迁”、“上访”、“反腐”、“异见表达”等引发的社会冲突，单凭一部“违法行为矫治法”又何以承载？而这些与国家转型相伴的棘手问题对全社会而言却无从躲避。

第四、化解围绕劳教制度存废乃至更多权力与利益冲突，切忌意气用事，光作情绪化宣泄甚至作为攻击和否定中国道路、中国理论、中国制度的案例尤不足取。它非但于事无补，反倒令国家和政府在解决具体问题是过分谨慎，更显缩手缩脚。

第五、推进改革务必取分轻重缓急，顾及条件与可能。中国诸多不足、诸多弊端要想在一夜之间统统革除，那叫改革的妄想症！