持久的较量：美国的腐败与反腐败-周琪

美国虽是一个只有200多年历史的年轻国家，腐败问题同样由来已久。美国历史上曾经有一个腐败非常严重的时期，有人称其为“腐败高发期”，但是随着反腐败机制的逐步建立和完善，腐败行为得到了有效的防止或惩处，腐败被抑制在一定的范围之内。

腐败可以得到有效治理

从历史上看，美国最严重的腐败时期大约是从19世纪20年代开始到19世纪80年代，也正是美国从一个农业国向工业国转变的时期。严重的腐败之所以发生，是几种原因的综合：工业中兴起的大公司获得了对国民经济的很大控制权，它们能利用手中的金钱来收买各级政府中的重要官员，使他们制定有利于自己的政策；在南北战争时期，为了维护国家的统一，联邦政府需要支出大量的经费来同南军作战，这使得政府官员有了更大支配资金的权限；美国从一个农业国转变为工业大国的速度之快，使它几乎来不及建立起有效的控制腐败的机制；从1828年杰克逊当选总统起，美国开始在选举中实行政党“分肥制”等等。

美国最严重的腐败时期并不是自行消失的，而是通过各种社会改革力量所付出的巨大努力来终结的：19世纪后期至20 世纪20年代，美国国内的文官改革运动把择优录取的原则引入了对官员的录用，从此从原则上来说党派倾向不再是选任官员的主要标准；进步主义的城市改革运动推动了城市公共管理方面的制度化，使其不再受“老板”及其同伙的操纵；报纸开始独立于政党，并不断揭露政治家的丑闻，这些丑闻报道唤醒了国民的道德意识，并迫使立法者颁布新的法律来抑制腐败。这样，到第一次世界大战前夕进步主义运动接近尾声之时，公共官员滥用权力的行为已不再是一个严重的全国性问题。换言之，此时美国已度过了最严重的腐败阶段。

第二次世界大战后，美国开始采取措施建立反腐败机制，并逐步形成一套行之有效的反腐败机制。

美国联邦政府的反腐机制由关于政府道德规章和法律以及执行这些规章和法律的机构所构成的。这些规章和法律主要由三个部分构成：一是以总统令形式颁布的《政府道德准则》，这是针对联邦官员和雇员而制定的道德规章，违反规章者可能受到谴责或撤职，二是由国会通过的《政府道德法》，该法具有法律效力，凡违反政府道德法的政府官员或雇员，会受到法律制裁，三是《联邦竞选法》，其目的是防止与竞选有关的腐败行为。

特别值得注意的是，美国反腐败机制的发展受“利益冲突”这样一个重要概念的深刻影响。可以说，现代美国的反腐败机制在很大程度上就是围绕着这个概念建立起来的。利益冲突概念假定，如果一个人在某项政策方面有利害关系，那么如果他在这一政策上有决策权，他就可能自觉或不自觉地从自己的利益而不是从公共利益出发来作出决策。美国人把利益冲突看作是最主要的腐败源泉，因此，为了防治腐败，一定要首先避免利益冲突。鉴于此，有关政府道德的法律和规章的许多重要条款都是以避免利益冲突为宗旨的，例如，在审查总统提名的主要官员的资格时，一个重要的前提条件就是其所担任职务的责任与个人财政利益之间不能有冲突。

在美国，执行反腐败职能的联邦政府机构可以分为两大类：第一类负有对公共腐败行为进行调查和起诉的职能，第二类则不具有这些职能。第一类部门包括联邦调查局（FBI）、司法部刑事局公共诚实处、美国检察官、根据《政府道德法》任命的独立检察官，以及各部门的检察长办公室。他们都在揭发、调查和起诉地方、州和联邦公共腐败方面起作用。

第二类，也即非刑事公共诚实管理机构的主要责任是为了避免利益冲突而审查联邦官员和雇员的财产情况，解释有关公共腐败的法律和行政部门的公共诚实准则，确保联邦官员和雇员理解法律和行政规章。这类部门主要包括司法部法律顾问办公室、政府道德办公室、监察长办公室和白宫法律顾问办公室等。“水门事件”之后，负责公共诚实的联邦机构不仅大大增加了，而且扩大了其活动范围，并成为许多有关公共道德争论的最后仲裁者。

反腐也是一项长期的任务

虽然比起许多发展中国家来说，在美国，严重的政治腐败案例的发生频率要小得多，但从大量案例来看，在美国要想根除腐败也并非易事。实际上，美国反腐败机制的真正成型不过是近几十年的事情，而且，到现在这一机制还在不断针对执行过程中所暴露出来的新问题进行改革。

我们可以以国会与《政府道德法》的博弈来说明。国会作为立法机关一个主要责任是对政府行政部门在财政和行政方面进行监督，其中也包括对政府腐败的监督。然而，国会通过的《政府道德法》最初只适用于行政部门，国会本身却可以不受《政府道德法》的约束。直到1990年经过修订的1989年《政府道德法》生效时，国会才在行政部门的压力下，同意接受以国会议员提薪为条件，把原先《政府道德法》的适用范围从行政部门扩大到立法部门和司法部门。

再以美国对竞选腐败的治理为例。对选举筹款和开支的控制始终是美国反腐败领域里的一个重点，也是一个难点。为了抑制与竞选有关的腐败，制约金钱对政治的直接作用，国会于1971年通过了《联邦选举法》，以取代1925年通过的《联邦反腐败行为法》，为联邦竞选经费的管理建立了一个全面的规范。该法对候选人和政治行动委员会提出了公共竞选经费的要求，对其媒体广告开支订立了最高限额，并对候选人本人及其家庭投入的竞选经费进行了限制。1972年尼克松班子在大选中的违法行为被揭露之后，竞选经费改革的步伐加大了。1974年，国会通过了经过修订的新的《联邦选举法》。这项法律第一次建立起了一个全面的国家竞选经费管理制度，它对公开竞选财政活动的要求得到了真正执行。以后，《联邦选举法》又经过多次修订。同时，一个独立的机构——联邦选举委员会被建立起来，以监督实施这项法律。

然而，在20世纪70年代的竞选经费改革中存在着一个明显的漏洞：《联邦选举法》对直接捐给候选人的资金额度进行了限制，但对捐赠给政党的资金却未加限制。这类不受法律限制的资金被称为“软钱”。经过多年的争议，2002年国会最终通过了《两党竞选改革法》，对“软钱”作出了限制。这是自20世纪70年代竞选经费改革以来的又一次重大改革。但无论如何，对竞选经费管理的历次改革远没有消除金钱对政治的影响，针对新的漏洞进行的改革还在不断进行。

由此看来，在美国，尽管政治腐败问题得到了有效的遏制，但是反腐败仍然是一个长期的任务，相关制度仍处于持续调整和完善的过程中。

（原文发表于《社会观察》2013年第1期）