中国改革计划的问题 - 彭博社

中国领导层在11月15日中国共产党第三次全体会议结束后两天宣布的60项改革计划远远超出了大多数人的预期。该计划提出了对经济广泛领域的深刻变革，涉及中国在迈向下一个发展阶段时面临的所有关键问题和挑战。

该计划的总体目标触及了所有正确的改革要点：“核心问题是处理政府与市场之间的关系”；“在资源配置中，市场必须发挥决定性作用”；中国“必须积极稳妥地推进市场化改革的广度和深度”，并且“要大力发展混合所有制经济”（意味着私营部门与国有部门并存），文件正式称为“关于全面深化改革重大问题的决定”。

乐观主义者们长期以来一直认为新领导层会满足他们的高期望，并在全体会议上提出新的愿景，显然得到了验证。全体会议还表明，新领导人，特别是党的总书记习近平，已经决定重大改革对中国经济的持续增长是必要的。（我们已经知道李克强总理的立场。）确实是个好消息。

然而，这并没有改变一直以来的事实：定义将采取哪些具体政策来实施这些深刻改革，甚至更重要的是，实施这些政策将极其困难。每项改革都会对中国体制中的强大参与者产生成本和不利影响。党的领导人将2020年设定为实施这一切的目标，显然是为了表明这将是多么艰难。当然，没有保证这些改革不会被推迟甚至放弃，因为前方障碍的规模变得越来越明显。

改革很快将与那些面临巨大权力损失的既得利益发生正面冲突。这些利益包括国有企业、地方政府、银行、与权贵关系密切的人士、安全机构，以及最终的党本身。

这就是所提议的中心悖论：一方面，中国不能继续以目前的方式增长，实际上如果不进行这些改革，社会和经济将面临破裂的风险。另一方面，通过推进这些改革，党在多方面削弱了自己的控制：如果越来越多的贷款通过非国有银行进行，它在控制财政方面的特权角色将被稀释；如果私营部门开始进入长期由国有企业控制的领域，它在引导经济发展方面的主导地位也将受到影响；随着党放宽户口政策，允许移民更自由地迁移，以及赋予农民对他们所占土地更多的权力，党对人民的影响力也在逐渐减弱。（如果大量新移民涌入城市，并在感到国家对他们不公时不再沉默，这一切都可能导致更大的社会动荡。）

这种困境可能解释了为什么党在整个全会文件中似乎想要两全其美。它希望在改革上采取足够大胆的行动，以转变并为其放缓的经济注入新活力；但在它所建议的部分、仅仅是零星的政策改革中又表现出对真正放弃控制的犹豫。当你开始仔细审视它在每个改革领域所提议的内容时，这一点变得非常明显，尤其是在国有企业方面最为明显。

一方面，国有企业将面临更多竞争。油气、电力、交通和电信等领域的价格将被自由化，而这些领域一直是国有公司的主导地位。另一方面，私营企业的角色将得到扩展和加强。然而，所提议的措施似乎并没有直接挑战它们的特权地位。实际上，文件中花了很多语言解释北京如何更好地加强国有企业，以便它们能够更好地维持其主导地位。

一个例子：“我们必须坚定不移地巩固和发展公有制经济，坚守公有制的主导地位，发挥国有经济的引领作用，不断增强国有经济的活力、主导性和影响力。”而党必须“推动国有企业完善现代企业制度。”（“现代企业制度”的概念是在二十年前提出的，目的是加强国有部门，确保其持续相关性。）

红利政策也可以被视为有些过时——党领导人承诺到2020年，国有企业将把30%的利润上交国家，而目前这一比例为15%。但大问题并不是让国有企业多上交一点钱给中央政府，然后再将其用于社会福利等良好事业。（希望支付更高的红利也将迫使企业更加注重财务纪律，从而提高其效率。）更大的问题是确保国有企业不会继续获得非常优越的融资渠道，并在关键市场上保持其主导地位，无论是官方的还是非官方的。

关于将更多私人资本引入银行系统的计划，文件也明确表示，这只会发生在中小型银行，而不是仍然主导贷款的大型银行。而“加快利率市场化”的呼吁，希望能迅速扩展到存款利率，这一点并不新鲜。而且，它将继续面临与之前相同的障碍：银行依赖存款利率的上限来维持盈利；在不良贷款增长的情况下，保持这一缓冲变得更加重要。

在独生子女政策下，虽然许多人希望完全放弃该政策，但所提议的变化相对较小。之前，双方父母都必须是独生子女才能获得生育两个孩子的许可——现在如果一方父母是独生子女，那么这对夫妇可以生育两个孩子。值得注意的是，放宽（或者更好的是彻底结束该政策，尽管这远非官员们所提议的）是正确的步骤，将有助于缓解该政策在农村中国人与地方官员之间产生的严重摩擦。

另一方面，这对中国克服快速老龄化人口的挑战几乎没有帮助。中国已经达到了一个收入水平，人们对拥有大家庭的兴趣已经不大。顺便提一下，地方政府不愿放弃因对违反计划生育政策的人征收罚款而获得的财政利益。

关于户口，即户籍制度，虽然每个人都知道必须放宽这一制度，以便中国将经济转型为更以消费驱动的经济，但城市方面对此有巨大的抵制，因为这些城市将需要支付新城市居民的住房、教育、健康，越来越多的退休费用。解决这个问题的简单方法是：只开放那些农村中国人不想去的城市。

这解释了为什么户籍改革长期以来一直集中在放宽新居民进入城镇和中小城市的限制，但对大城市则保持限制。这确保了成本相对较低，因为选择在城镇和小城市寻求完全城市身份的移民比例要小得多。令人失望的是，中央委员会再次承诺首先在小城镇和城市放宽 户口 政策，而对大城市开放的时间尚未确定，但可以推测是在未来许多年。“严格控制特别大城市的人口规模，”改革文件中写道。

这些改革成功的前提是首先调整中央政府与地方之间的财政关系。而中央委员会在这方面没有更大胆的举动是一个巨大问题。如果党领导人不确保地方有更多多样化的融资来源，对这些改革的抵制将会更强烈。这是因为大多数变化将需要资金：例如，在放宽 户口 政策后，支付农民工子女上城市公立学校的费用，或者扩大养老金和医疗保健，以更全面地覆盖农村中国人。

北京领导人打算推进的许多改革将削减地方政府的现有收入来源，而地方政府本应为其他改革提供资金。例如，赋予农民更多土地权利的改革就是如此。这项改革对于中国成功转向更以消费驱动的经济以及应对日益增长的农村不安是非常必要的。但这将侵蚀地方政府收入的主要来源，即以极低的价格购买农田并将土地转售给开发商。要求国有企业向中央上缴更多资金也是如此——这将使国有企业在支付地方税收时资金更少。

目前的财政关系体系是由朱镕基和其他领导人在1994年建立的，当时被誉为重新确立北京对一个经济上分裂的国家的权力的胜利（他迫使地方将更大比例的税收收入上缴中央）；今天许多人认为这是问题的根源，地方政府被要求承担大部分社会福利和其他地方发展成本，但缺乏足够的财力来完全做到这一点。

这导致了巨大的问题，从贫困农民的土地被征用和地方政府进入房地产导致的房价虚高，到教育领域的腐败（教师和管理人员最终依赖“红包”或家长的私下支付来获得个人收入和运营学校），甚至还有耐药性疾病（医生依赖药品公司的支付来维持生计，因此大量开处方）。

在其对财政关系问题的提及中，中央全会文件表示中国将“建立一个将财政转移支付与人口流动挂钩的机制，当农村移民成为城市居民时”——这就是中国官员多年来谈论的社会福利基金的“可携带性”问题，最近与扩大养老金制度覆盖范围的努力有关。问题是，几乎没有解释这个机制可能是什么样子，而推动可携带性的努力近年来进展有限。而且这并没有回答资金来自何处的问题。

全体会议文件还广泛表示，中国将为地方政府引入更稳定的收入来源，但再次没有明确回答这些收入来源将是什么。北京在过去部分解决了这个问题，要求像上海这样的富裕地区将一部分税收收入上交给像宁夏这样的贫困地区——文件提到这一转移过程在未来将更加规范化。

计划扩大目前仅在上海和重庆试点的实验性房产税——这显然是个明智之举，因为它将减少地方对土地销售收入的依赖，这造成了许多问题，并有助于降温过热的房地产市场——看起来仍然可能以缓慢的速度推进（对已经拥有或出售房产的每个人来说，这项税收极不受欢迎，这并不奇怪）。根据全体会议文件：中国将“加快房产税立法，并及时推进税制改革”——这已经是几年来的普遍说法，进展缓慢。

党领导人确实提到给予地方政府发行债券的可能性——在大多数情况下，他们现在无法做到这一点。没有这一渠道，许多人转而寻求不受监管的影子金融。这将是朝着正确方向迈出的重要一步，但他们已经谈论了多年。总体而言，使用的语言并不令人鼓舞。全体会议文件表示，官员们打算“保持地方和中央政府财政现有结构的稳定”——这表明对变革的态度并不热情。

与此同时，文件宣称了 sweeping 目标，却没有提供任何实现这些目标的路线图。例如，它表示中国将致力于“城乡义务教育资源的平衡配置”，而现实是，正如我们所写，城乡学校之间的差距正在迅速扩大，乡村学校正在崩溃并被彻底关闭。它还表示，中国打算确保未来不再关注发展所谓的城市重点学校，这些学校受益于更多的资金和更高技能的教师。事实上，普通公立学校与这些精英机构之间的差距只会越来越大。

当然，关于全会推动全面改革的内容，有很多值得庆祝的地方。我们现在知道，至少在政府高层，官员们已经达成了对激进变革必要性的共识。党已经设定了一个重要的标志，表示中国现在正处于必须在经济优先事项上进行巨大转变的时刻。我们现在知道，领导层对障碍有很好的了解，并且大体上知道经济必须如何变化。尽管许多提议的改革步骤有限，但可以强有力地论证，初期缓慢推进可能是避免失败的最佳方式。例如，首先允许私人资本进入小型银行，首先允许移民进入小城镇；更大的银行和城市可以稍后再来。

然而，问题依然存在：这群领导人，和他们的前任不同，是否有意愿主持拆解一个给他们带来如此多利益的系统？他们真的会推动这些激进的改革吗，即使越来越清楚这将削弱他们自己的权力和特权？他们能否在不触及政治改革的情况下推动全面的经济改革，例如允许真正的反对党和让人民在治理中有更多发言权？

今天在中国，大多数推动政治改革的尝试都被迅速镇压。习近平在允许中国公民社会更大空间方面，主持了一个大倒退，对活动家和人权律师进行了打压。同样值得注意的是：虽然习近平和党表示，打击广泛的政府腐败是全社会的首要任务，但那些领导基层反腐努力的人，例如要求地方官员披露其资产的人，却被投入监狱。

从他们的声明来看，领导层认为经济改革很重要，因为他们相信这将巩固党的地位，并帮助他们维持对权力的控制。这一理由在习近平于11月15日发布的与改革“决定”同时发布的长篇说明中得到了明确。他提出经济改革是确保现行政治制度长久存在的必要工具，并引用邓小平著名的“南巡”深圳之行，强调当时最高领导人试图复兴近二十年前的改革。

“1992年，在邓小平同志南方讲话中，他说：‘我们不能坚持社会主义，而不进行改革和开放。如果经济发展不能改善人民的生活，我们将只能走向死胡同，’”习近平写道。“回顾过去，我们可以对邓小平同志进行评价，并达到更深的理解。因此，现在我们可以说，只有社会主义才能拯救中国，只有改革和开放才能发展中国、社会主义和马克思主义。”习近平和其他领导层可能会面临一个严峻的觉醒。