国土安全部的未来家园：一座前精神病医院 - 彭博社

摄影：Eric G. Brown克里斯·米尔斯经常带领游客参观圣伊丽莎白医院，这是一座前精神病院，美国国土安全部正在这里建设一个价值45亿美元的总部。这是自1943年五角大楼完工以来，哥伦比亚特区最大的建设项目。因此，有很多地方需要覆盖。米尔斯更喜欢用高尔夫球车带着他的客人四处游览。

米尔斯是一位55岁的快乐老人，留着整齐的胡子，他正在为国土安全部管理这个项目，他告诉游客们要留意动物。这里有很多动物。成群的鹿、一群野火鸡和一只秃头鹰栖息在这个围起来的设施内。它们在外面可能待不久。圣伊丽莎白医院位于安纳科斯蒂亚，这是华盛顿特区最艰难的社区之一。但在高安全围栏内，它们几乎没有什么可担心的。“这里就像野生王国，”米尔斯笑着说。

然后他带着乘客们在高尔夫球车上出发。他的老板，杰弗里·奥纳，国土安全部的首席准备支持官，负责监督该部门的所有房地产，也随行。车上还有一位国土安全部的公关人员。她坐在后面，微笑着什么也不说。每个人都戴着安全帽和国土安全部的安全背心。

当米尔斯在一个美丽的六月早晨穿过绿树成荫的校园时，他解释说总部是任务关键的。他说国土安全部目前分散在首都的50个地点。2005年在卡特里娜飓风中的糟糕表现后，该机构决定，如果其领导者能够在一个地方并肩工作，将更好地打击恐怖分子和应对自然灾害。“我们真的需要一个集中总部，”米尔斯说。

圣伊丽莎白中心大楼，约1900年感谢国家档案馆

他解释说，国土安全部将在176英亩的校园内使用许多旧医院建筑。他开车来到曾经供囚犯用餐的餐厅。这里经过精心修复，将作为一个节日气氛的300座位自助餐厅，供国土安全部员工使用。厨房已经完全翻新，餐厅现在悬挂着柔和色调的灯球。“如你所见，这里已经准备好了，”米尔斯自豪地说。

从那里到国土安全部部长的未来办公室只需短短一段路。直到最近，那位部长是珍妮特·纳波利塔诺，但她在7月12日宣布退休。无论谁负责国土安全部，都将占据圣伊丽莎白精神病院院长的前办公室。他们曾被囚犯包围。

这里还没有准备好，远远不够。首先没有灯。米尔斯发放手电筒并带路进入。地板上有洞。在某些地方天花板正在坍塌。米尔斯说，圣伊丽莎白在1960年代将患者搬出了这栋建筑，但有人忘记关闭供暖。“蒸汽多年来一直开着，”米尔斯感叹道。“这栋建筑从内部开始腐烂。地板相互坍塌。”

“这栋建筑的翻新将成为一个很棒的HGTV节目，”奥尔纳说，“只是他们往往在一集节目中完成他们的工作。”

这是一句聪明的话，Orner无疑以前也说过。但他提出了一个重要的问题。这个项目进展缓慢，即使按照美国政府的地质标准来看也是如此。它一直受到延误和不断增加的成本困扰。人们甚至可能在建筑完成时（大约在2026年）不再记得纳波利塔诺。 在9月11日后的几个月里，布什政府和美国国会决定，如果将22个联邦机构合并为一个单位，包括海岸警卫队、海关服务、特勤局、移民和归化局、运输安全管理局、联邦应急管理局、国家基础设施保护中心、联邦计算机事件响应中心以及动物和植物健康检查局等， 美国人将会更安全，免受恐怖分子的威胁。这是自1947年成立后，联邦政府最大的一次重组，之后将成为美国国防部。

新的国土安全部将拥有180,000名员工和360亿美元的预算，但其支持者承诺它将灵活高效。国会中有一些持不同意见的人。其中一位是佛罗里达州的共和党众议员约翰·米卡。“那时我发表了一小段演讲，”他回忆道。“我说，任何认为可以将22个机构和200,000人合并在一起，并且会更高效和经济的人都需要去检查一下他们的头脑。”

结果他变得预言成真。国土安全部成为管理不善的典范。该部门的高层充斥着资历可疑的任命者。最著名的是迈克尔·布朗，前联邦应急管理局局长，他在此之前曾在国际阿拉伯马协会工作了十年。部门之间经常发生争斗。例如，两个独立的机构——海关和边境保护局（CBP）与移民和海关执法局（ICE）——本应共同保护国家的边界，但情况并不理想。“重要的是要认识到这两个局几乎没有互动，”前ICE拘留和驱逐行动办公室主任大卫·文特雷拉在2005年对国会委员会说。“当他们互动时，他们会在预算、运营和管辖权上争吵。”国土安全部的失误既壮观又有时滑稽。2005年，国会指责其信息分析和基础设施保护局在其列出的可能遭受恐怖袭击的地点中包括迷你高尔夫球场、动物园和一个波本威士忌节，旁边还有核电站。国土安全部还习惯于与政治关系密切的公司签订无招标合同。

办公室调动数据：国土安全部

在保护美国人民的时候，国土安全部也未能做到。这在2005年卡特里娜飓风期间尤为明显：沃尔玛在联邦应急管理局（FEMA）采取行动之前几天就向洪水受害者提供了食物和水。“FEMA曾经与总统有直接关系，”前克林顿政府官员、现布鲁金斯学会高级研究员艾琳·卡马克说。“现在它必须通过国土安全部的官僚体系。这延缓了它的响应时间。”看起来，反应不够灵活的国土安全部本身已成为国家安全的威胁。

国土安全部试图通过推广统一的部门文化来解决这个问题；他们称之为“一体化国土安全部”。但是，当其高层官员仍然坐在首都的旧办公室时，这个部门的文化再教育运动能有多有效呢？国土安全部觉得需要自己的五角大楼。“每个人都把五角大楼作为案例研究，”前FEMA主任布朗说。“他们说，直到我们把联合参谋长和其他所有人放在一栋建筑里，国防部才会挣扎。”布朗本人并不相信，但他没有长时间坚持自己的立场。他在2005年卡特里娜灾难后辞职。现在他是丹佛的一名广播脱口秀主持人。

插图由731提供

今天，国土安全部有240,000名员工，年预算为600亿美元。作为第三大联邦机构，国土安全部在某些方面有所改善。联邦应急管理局在随后的灾难中反应更加迅速，最近一次是桑迪飓风。奥巴马政府能够抵制奖励不够合格的政治支持者在该机构工作的诱惑。然而，国土安全部的运作并不顺畅。它受到低士气的困扰。在2012年，公共服务伙伴关系根据员工对各自机构的感受调查，将国土安全部排在联邦政府最佳工作场所名单的底部。

该部门经常因在无效的反恐措施上花费巨额资金而受到指责。在5月，国土安全部的监察长警告运输安全管理局不要继续在机场进行一项价值8.78亿美元的行为检测项目，因为该机构不知道该项目是否有效。下个月，立法者威胁要停止国土安全部推出新版本的生物监测警报系统，该系统在过去十年中花费超过10亿美元。“在国土安全部部长确认科学已被证明之前，任何此类技术的采购都无法进行，”宾夕法尼亚州共和党众议员蒂姆·墨菲说。

美国政府问责办公室的国土安全和司法问题主任大卫·毛尔表示，部分问题在于国土安全部仍未将其不同的组成部分融合在一起。“如果你和特勤局的人交谈，问他们在哪里工作，他们会告诉你特勤局，”他说。“你可以提醒他们他们是国土安全部的一部分，他们可能会勉强接受这一点。‘但不，我们首先是特勤局。’这对该部门的许多人来说可能都是事实。”

纳波利塔诺承认这是一个问题。“考虑到正在进行的合并的规模和范围，这确实需要时间，”她在2012年对国会说。“[国防部]在大多数情况下花了40年才真正统一为一个部门。我的目标是大幅打破这个记录。”如果这个记录被打破，那将不会是在她的任期内。

海岸警卫队的办公室将位于一个内战墓地旁边照片由吉姆·洛·斯卡尔佐/EPA/Landov提供

她表示，总部对实现这一目标至关重要。海岸警卫队将在八月搬到校园，但项目的其余部分仍处于停滞状态。支持者指责国会吝啬。“你听说过‘太大而不能倒’吗？”华盛顿特区的众议员埃莉诺·霍尔姆斯·诺顿（民主党）说。“这个项目是‘太重要而不能失败’，因为它将国家的安全机构整合在一起以保护本土。它几乎完全因为经济衰退而遇到问题。”

同样越来越明显的是，国土安全部的计划在一个前精神病院的场地上建立总部本质上是有缺陷的。有些人会说这很疯狂。 2005年，米尔斯开始与美国总务管理局合作制定总部的总体规划，该机构负责管理联邦房地产。作为他职责的一部分，他深入研究了圣伊丽莎白医院的历史，该医院由社会改革者多萝西亚·迪克斯和查尔斯·亨利·尼科尔斯博士于1855年创立。与当时其他几乎将患者囚禁在没有暖气、气味难闻的房间里的机构不同，圣伊丽莎白医院允许囚犯在风景如画的校园内自由活动，享受国家首都的壮丽景色。

包裹水疗患者版权所有 国家档案馆

医院有一些色彩斑斓的居民。诗人艾兹拉·庞德因在第二次世界大战期间在意大利广播电台发表亲法西斯演讲而被拘禁至1958年。他在住院期间写下了他备受赞誉的 比萨颂。他的一个同病房患者是奥古斯都·斯坦利·奥斯利三世，以合成最纯净的LSD而闻名。他是自愿入住的，也自行离开。2011年，他在澳大利亚的一场车祸中去世，他搬到那里是为了躲避他担心会摧毁北半球的即将来临的冰河时代。在其巅峰时期，圣伊丽莎白医院照顾了超过7000人。但在60年代末，其人口减少，显然该设施本身需要修复。哥伦比亚特区于1987年接管了校园东侧的180英亩土地。如今，它运营着一个小型精神病院，其最著名的居民是约翰·欣克利 Jr.，罗纳德·里根总统的刺客。总务署于2004年接管了西侧的176英亩土地。那里有足够的空间，足以容纳正在寻找住所的国土安全部。

2006年，国土安全部发布了圣伊丽莎白医院的总体规划。部长将与运输安全管理局、海关和边境保护局以及移民和海关执法局的负责人一起在主医院大楼设立办公室。海岸警卫队和联邦应急管理局将获得自己的总部。联邦官员表示，该项目的费用约为34亿美元，但在未来三十年内将节省6亿美元，因为许多这些机构将不再需要在私人拥有的建筑中租赁空间。

DHS的高级领导层热烈支持这一概念。当时的部长迈克尔·切尔托夫迫不及待想要把大家聚集在圣伊丽莎白医院。“也许这看起来没什么大不了，”他说，“但现实是，如果人们来到同一栋建筑，看到很多人在餐厅和健身房里交谈，看到人们进出彼此的办公室，这就强化了一个单一部门的概念。”

他的副手们也很热情。他们厌倦了每次发生炭疽恐慌或飞机爆炸未遂事件时，开车赶往切尔托夫位于内布拉斯加大道的旧海军综合体办公室。“华盛顿的交通太糟糕了，”2005年至2009年担任FEMA主任的戴维·保利森说。“总是有问题。”

不幸的是，对于DHS来说，这家医院在1990年被指定为国家历史地标。当保护主义者看到这个计划时感到震惊。“圣伊丽莎白医院一半到三分之二的历史建筑被列为拆除目标，”国家历史保护信托华盛顿办公室的现场主任罗伯特·纽维格说。“我们都感到震惊。”（米尔斯对此表示异议。）纽维格和他的盟友明确表示，他们不会允许DHS摧毁圣伊丽莎白医院的如此多建筑。在近三年的时间里，米尔斯和DHS的其他人一直在与保护主义者进行谈判。DHS承诺保留62栋医院建筑中的51栋，包括警卫室、餐厅、停尸房、冰库，以及患者在治疗过程中登台表演“心理剧”的剧院。

2009年9月：国土安全部总部的开创者包括乔·利伯曼和纳波利塔诺国土安全部提供

国土安全部和保护主义者在2008年底终于达成了一项协议。到那时，金融市场已经崩溃。次年，国会为该项目提供了11亿美元的资金，其中大部分来自复苏法案。这足以启动海岸警卫队总部的建设。国土安全部在校园内为米尔斯安排了一辆拖车。他在总务管理局的同事们则搬进了停尸房。

国土安全部可能是在共和党总统任内成立的，但新任众议院成员对该部门及其需要一个复杂总部的必要性持怀疑态度。在2010年共和党赢得众议院控制权后，资金几乎停止。这造成了巨大的麻烦。一旦明确他们不会很快搬到圣伊丽莎白斯，许多国土安全部的机构被迫在旧建筑上签订昂贵的新租约。根据米尔斯的说法，整个项目的成本因完工日期延长十年而增加了额外的10亿美元。

回顾过去，切尔托夫指责历史保护主义者阻碍了该项目。“与不希望任何事情打扰圣伊丽莎白斯的保护人士之间有很多反复，”他抱怨道。“如果不是花了这么长时间才能通过这些，我们可能会更早开始。”

Nieweg表示，如果国土安全部不想陷入保护过程，它应该找到另一个地点。米尔斯则更为外交。他表示，保护主义者为翻新圣伊丽莎白斯提供了许多有益的建议。“他们在很多事情上确实有很好的视角，”他说。“他们实际上在这个过程中提出了很好的想法。”

米尔斯表示，国土安全部（DHS）决定向国会请求较小的资金，而不是寻求大笔资金用于总部，这样项目可以缓慢但稳步推进。它已相应调整了时间表。DHS现在表示，整个项目要到2026年才能完成，比原定计划晚了十年。尽管如此，米尔斯指出，总统2014年的预算中包括了3.67亿美元用于翻新包括秘书办公室和她的部门负责人办公室在内的建筑。“这将支持DHS的整合，”他说。“你知道，DHS文化将真正最大化我们的效率。” 下一阶段的项目是否会获得完全资金没有保证。今年3月，米尔斯向包括国土安全委员会监督和管理效率小组主席杰夫·邓肯在内的众议院代表团进行了参观。邓肯是南卡罗来纳州的共和党人，他对房地产行业有所了解。他曾是专门从事房地产拍卖的公司的总裁。他也是一个自豪的吝啬鬼。根据他的网站，他因在州众议院担任成员期间努力根除浪费的政府开支而被称为“纳税人的英雄”。

玛格丽特·哈根大厅等待翻新照片由迈克尔·威廉姆森/华盛顿邮报/盖蒂图片社提供

邓肯对他在圣伊丽莎白医院看到的情况感到不安。他表示，他明白DHS需要更紧密地合作，但他发现几乎所有关于这个任务的事情都令人不安。“他们在2005年开始规划这个项目，现在预计在2026年完成，”他说。“那是21年。现在估计成本为45亿美元，比他们最初的估计多出10亿美元。”

邓肯希望国土安全部选择在华盛顿特区外的某个地方从头开始建造总部。他说现在停止这个项目已经太晚了。但他发誓要确保这不会太昂贵。这可能需要部门方面的一些重新思考。邓肯无法释怀他所描述的海岸警卫队总部外公共区域使用的高档材料。“他们那里用的是人类所知的最坚硬和最昂贵的木材，”他说。“难道他们不能用一些复合材料的甲板吗？那样会便宜很多，而且不会腐烂。”

换句话说，国土安全部似乎可以期待更多的事后诸葛和可能更多的延误，因为它在努力完成这个项目。与此同时，部门负责人将不得不接受每次发生重大危机时都要跳上汽车与交通作斗争，前往内布拉斯加大道。

你会认为米尔斯现在可能会失去耐心。但他似乎并不为延误或政治干预而困扰。“每个人都支持这个项目，”他坚持说。“它得到了两党的支持。它得到了两院的支持。”

当米尔斯在圣伊丽莎白医院巡游时，他指着草地上的一只小鹿。那是一只可爱的生物，似乎是在第一次尝试走路。高尔夫球车上的每个人都叹了口气。“我们有刚出生一天的小鹿的照片，它们就在我们办公室外面出生，”他说。