广东行政审批改革:“简政放权”新探索

今天，关于授权国务院同意在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定草案，摆上了全国人大常委会组成人员的案头，提交审议。

这份颇为拗口的法律文件背后，是广东主动提出的改革试点，核心是要“放弃”和调整一批行政审批项目。政府主动放权，是一件新鲜事。兹事体大，特别是其中20多个项目，是国家法律明确规定的，在广东停止或者调整实施，需要立法机关作出决定。

“行政审批制度改革是整个政治体制改革的重要组成部分。”清华大学公共管理学院教授于安说，“党的十八大报告提出，要以法治思维和法治方式深化改革。全国人大常委会审议这个决定草案，是以法治思维和法治方式深化改革的具体体现，对于推进依法行政具有特别重大的意义。”

为什么是广东

今年5月，广东省政府向国务院呈报了关于深化行政审批制度改革先行试点的请示，请求国务院授权广东停止实施和调整部分行政审批。今年8月22日，国务院第214次常务会议决定批准广东省在“十二五”期间进行这项先行先试。

此后，监察部、国务院法制办会同有关部门研究，认定广东要求改革试点的行政审批中，有25个项目是由法律规定的，需要由全国人大常委会作出决定，授权国务院同意广东在本行政区域内暂时停止实施和调整这些行政审批。

监察部部长、国务院行政审批制度改革部级联席会议召集人马就决定草案作说明时称：广东处在我国改革开放前沿，市场发育程度较高，经济社会发展正全面进入转型期，深化行政审批制度改革、进一步转变政府职能的要求十分迫切。“授权广东就法律规定的行政审批进行改革试点，可以为下一步全国行政审批制度改革积累经验。”

马同时指出，在一个省范围内暂时停止实施和调整法律规定的有关行政审批，是一种改革试验，可以不修改相关法律，采取全国人大常委会作出授权决定的方式。

事实上，这种授权国务院的做法在改革开放初期曾多次使用。比如，1985年4月，全国人大曾通过决定，授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例；1984年9月，全国人大常委会也曾通过决定，授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行。

立法与改革同步

广东此次希望改革的行政审批分为两大类。一类是暂时停止实施的项目，共20项。其中15项停止实施后，将交由具备条件的行业协会实行自律管理，如城乡规划法规定的城乡规划编制单位乙级和丙级资质认定、职业病防治法规定的建设项目职业病危害预评价报告审核和职业卫生技术服务机构资质认可等；剩余的营业性射击场立项审批、中外合作经营企业委托经营管理合同审批、修理计量器许可等5项，将通过现有的其他监管措施、备案、检验程序等进行管理。

另一类暂时调整的5项行政审批项目，均涉及审批权的下放，如广东希望，法律规定由商务部实施的自动进口许可下放到广东省政府和设区的市政府；由省政府环保部门实施的机动车排气污染年度检测委托，下放到设区的市政府环保部门。

“这次改革，目标就是十八大报告提出的简政放权。”北京大学法学院教授王锡锌认为，“暂停20项行政审批就是‘简政’，凡是市场自身能够调节、行业协会能够自律的，都让他们去做，政府不是什么都管；调整5项行政审批都属于‘放权’，我国行政审批权集中度过高，什么事情都要到北京，到省里批准，成本太高。总的来看，广东这次改革朝着优化政府职能的方向迈出了重要一步。”

王锡锌进一步指出，改革与法治之间有一种紧张关系：改革可能是对现有法律的突破，没有突破，恐怕就不是改革；但另一方面，突破了现有的法律，就会影响法律的严肃性。

王锡锌强调，一项改革启动时，必须考虑合法性问题。“这次由全国人大常委会授权国务院，同意广东进行这项改革，就解决了合法性问题。今后，要用法治的方式，依照法定的程序推进改革，理顺改革和法治的关系，努力做到立法决策与改革决策同步，通过立法来引领改革发展。”

需外力推进改革

2001年以来，我国先后分六批取消和调整了2400多项行政审批，占原有总数近70%。不过，这项改革还没有到位，改革滞后于经济社会发展的问题依然比较突出。

专家透露，行政审批改革的成果不无“水分”。有的地方搞数字游戏，把多项行政审批合并成一项，达到减少审批的目的；还有的改头换面，将行政审批改成“登记”、“核查”等，换汤不换药。

改革难在哪里？“实质是政府权力的调整、转移和下放，涉及深层次利益的调整。”马道出了其中缘由。

她同时表示，在广东先行试点，经过一段时间检验，条件成熟时，再通过修改有关法律全面推行；实践证明，不宜停止或调整有关行政审批，可以再恢复执行有关法律规定。“这样做有利于有效降低改革的风险和难度，保障全国行政审批制度改革顺利推进。”

在于安看来，行政审批制度改革是一个长期任务，不可能一劳永逸。“关键是要设计一套完整的程序，每一项行政审批的设立、变更和取消，都要经过充分的讨论和认证，将其纳入制度化运行之中。”

王锡锌也表示，行政审批制度改革的核心问题，是政府怎样摆正与市场、社会的关系，最终让该市场管的归市场，该社会管的归社会，该政府管的归政府。

“行政审批改革主要是政府自己在推，但这件事情上政府也是当事人，取消一项行政审批，可能就去掉了不少利益，难度可想而知。”王锡锌建议，推进行政审批制度改革，人大作为立法机关应该发挥积极作用，主动介入改革，同时也需要公众的参与和监督。（本报北京12月24日电 本报记者 王逸吟 殷 泓）