电子废弃物回收利用和处置的法律措施

（北京师范大学，北京 100875）

[摘要]中国电子废弃物引发的环境和健康问题相当严重。因此,有必要借鉴、吸收国外先进的立法经验，着手制定原则性、统率性的单行法律, 明确各责任主体和各监管部门的责任,建立符合循环经济要求的电子废弃物管理体系。

[关键词] 电子废弃物；循环经济；回收再利用

[中图分类号] X197 [文献标识码] A

中国作为电器电子产品生产和消费大国，电子废弃物循环利用和处置的问题一直未得到有效解决。某些含有多种有毒物质的电子废弃物如果回收利用或者处置不当，除了对水、空气、土壤和动植物造成污染外，还会形成一条危害人体健康及生命安全的污染链，对人类生存环境造成无法估量的破坏。降低电子废弃物对环境的危害，促进电子废弃物以无害环境的方式回收利用和处置，走循环经济之路，是中国目前亟待解决的环境资源问题。虽然中国政府对电子废弃物引发的环境和健康问题给予了高度关注，但至今仍未颁布专门的法律。虽然?《清洁生产促进法》、《固体废物污染环境防治法》、《循环经济促进法》中有一些条款对此做了规定，但这些条文仅是原则性规定，可操作性不强；国务院有关部门制定的《电子信息产品污染控制管理办法》、《电子废物污染环境防治管理办法》、《再生资源回收管理办法》、《废弃电器电子产品回收处理管理条例》在一定程度上遏制或降低了电子废弃物对环境的危害，但仍存在应对措施不力、法治化管理程度不高等问题。

一、国外电子废弃物回收利用和处置立法的现状

20世纪90年代以来，德国、日本以及欧盟等国开始对电子废弃物回收利用和处置进行立

法规制，颁布实施了一系列专项法规，确立了“谁污染谁负责”的原则，创造了生产者责任延伸制度和其他管理制度，以法律手段引导电子废弃物从传统的“生产—消费—废弃”模式向“生产—消费—再生产”新经济发展模式转变。

1.德国。德国于1972年颁行了《废弃物管理法》。1991年7月颁布了《电子废弃物法规》，1992年起草了《关于防止电子电器产品废弃物产生和再利用法（草案）》，1996年公布了更为系统的《循环经济和废物管理法》，通过这些法律法规对电子废弃物进行积极的回收利用和处置。[1]德国还根据欧盟的WEEE以及RoHS指令，于2005年7月颁布了新的《电子电气设备使用、回收、有利环保处理联邦法》。该法明确了制造商对其设计、制造和销售的家电和电子产品进行收集、再使用和处置等义务，即从电器的原材料选择和产品设计开始，就为将来的使用和废弃考虑，形成资源—产品—再生资源的良性循环，从根本上解决环境与发展的长期矛盾。

2.日本。日本是最早对产业废弃物进行立法的国家。1992年对1971年出台的《废弃物处理法》进行修订[2]，还颁布了《资源有效利用促进法》，对再资源化资源和再资源化零部件利用，兼顾减量化、设计与制造要体现重新使用和回收利用，使用完毕的产品自主回收和再资源化等作出明确规定。1997年颁布《容器包装再循环法》，1998年6月颁布《家用电器再生利用法》规定制造商和进口商负责自己生产和进口产品的回收和处理。2000年6月颁布《循环社会推进基本法》，该法宗旨即推进循环型社会的形成，抑制天然资源的消费，减轻环境负荷。在《循环社会推进基本法》的总体框架下，随后又制定并实施了《绿色物品采购法》、《食品再循环法》、《建筑材料再循环法》、《汽车再循环法》。[3]

3.欧盟。1993年，欧盟确立了以“谁污染，谁负责”原则和“减少有害物质的替代原则”为基础的管理制度。[4] 1998年7月颁布了《废旧电子电器回收法》，要求厂家对其产品在每个环节上对环境造成的影响负责，相关垃圾的回收和处理费用也由厂家承担。2000年6月公布了《欧洲议会和理事会关于电子电器设备废弃物立法提案》，并于2002年2月通过了两项指令，即第2002/96/EC号《废旧电子电气设备(WEEE)指令》和第2002/95/EC号《关于在电子电气设备中限制使用某些有害物质（ROHS）指令》。[5] 2005年8月欧盟《电子废弃物处理法》正式出台；2006年7月《关于在电气电子设备中限制使用某些有害物质指令》(简称ROHS)正式施行。西班牙、荷兰、意大利等欧盟大部分国家都完成了把WEEE或ROHS指令转化为国内法律的任务。[6]

4.其它国家。美国于1976年颁布了《资源保护回收法》，并于1986年进行了修订。虽然对废旧电子电器中破坏臭氧层的氯氟烃和含氢氯氟烃实行强制回收，但至今没有对废旧电子电器实行强制性回收利用和处置的法律，不过，一些州已经开展了此方面的立法工作。如缅因州于2006年1月正式实施了《有害废物管理条例》，规定家用电视机和电脑显示器实行强制回收。新泽西州、宾西法尼亚州和马萨诸塞州通过了征收填埋和焚烧税来促进有关家电企业回收利用废弃物的立法。[7]加拿大多数省份已经开展了电子废弃物回收立法。如阿尔伯特省制定了《电子产品指定条例》、《电子产品再利用规章》等，于2005年2月正式启动了电子废弃物回收处理工作。安大略省环境部于2004年12月将电子废弃物列入废物回收法的管理产品目录，要求废物回收公司制定电子废弃物回收制度。

二、国外电子废弃物回收利用和处置的立法特点

上述诸国和欧盟在电子废弃物回收利用、处置方面的立法特点包括：

1.立法理念先进。电子废弃物的资源化利用和处置是一项复杂的系统工程，各国和欧盟在立法时均从传统的“生产—消费—废弃”模式向“生产—消费—再生产”的新经济发展模式转化，确立再利用、无害化、资源化的理念，全面、合理考虑政府、生产者、进口者、销售者、消费者、回收处理者各方的责任和利益。1991年德国首次按照资源→产品→资源的循环经济理念，制定了《包装条例》，然后又把“生产者承担延伸责任”引入电子废弃物处理立法中。日本立法时认为电子废弃物生产者延伸责任制度的有效实施必须要有消费者的积极协助。消费者承担部分责任是加强公众参与、鼓励消费者改变消费习惯和生活方式的有效手段。

2.调整对象规范。日本在制定《家用电器再生利用法》时，明确该法的调整对象主要为冰箱、电视、电脑等家用电器。欧盟在制定《电子废弃物管理法》时参考了瑞典、德国、荷兰、意大利、葡萄牙等成员国家已经颁布的相关法律，经过了长时间的准备、酝酿和修改，总结了来自各方面的意见和建议，详细列出了包括大型家用电器、小型家用电器、IT和通讯产品等10大类别和101种品种电子废弃物。美国加利福尼亚州2003年通过的《电子废弃物再生法案》（2005年1月1日起正式实施），其调整对象明确规定为在加州销售的所有视频显示设备的废弃物。

3.责任主体明确。各国和欧盟对责任主体的规定不尽相同，大致有三种情形：一是规定政府或政府的环保主管部门为责任主体。二是规定生产者为责任主体。三是将消费者规定为责任主体。如1998年日本《家用电器再生利用法》详细规定了厂商和消费者的责任，明确消费者有回收和循环利用废弃家电以及负担部分费用的义务。[8]欧盟成员国瑞典的法律规定，消费者有义务对废弃产品按要求进行分类并送到相应的回收处。美国加州立法机构最近通过了一项首开先河的规定：要求顾客购买新电脑和电视机,要交纳1美元电子垃圾回收费，帮助安全处置居民家中的电子垃圾。 4.责任分配到位。“生产者延伸责任”不仅强调生产者的责任，还强调了以生产者为责任核心的社会不同角色在产品整个生命过程中国共产党同分担责任的问题。各国和欧盟的法律明确了各个相关环节的责任主体及其所应承担的义务。如欧盟和日本采取由厂商与消费者共同分担电子废弃物回收成本的模式，不过，回收成本分担的多与少由市场需求价格弹性来决定。欧盟生产者责任规定最为全面，经济责任、具体实施责任和信息责任均由生产者承担；挪威规定生产者只承担具体实施责任，而经济责任由消费者承担；荷兰具体实施责任由生产者和销售者共同承担；瑞典由专业厂家处理回收来的电子废弃物，回收、信息责任由生产者承担。

5.费用负担合理。各国在立法中强调生产者、销售者、消费者、回收者、中央及地方政府通过有效机制共同承担电子废弃物回收处理责任。在经济责任方面，欧盟采取生产者负担方式，对2005年8月13日前投放市场的为私人家庭以外的使用者使用的产品的电子废弃物，作为一种可选方法，成员国可以规定私人家庭以外的使用者也部分或全部承担费用；瑞典采取生产者负担方式，实际上最终还是转嫁到了消费者的身上；荷兰、挪威、瑞士、美国加州、日本等规定消费者承担回收、运输、处理费用。

6.目标切实可行。日本、欧盟等国十分重视环保，因而对电子废弃物回收率要求较高，如日本的电子废弃物回收率过去要求在50%~60%之间。最近，环境省统一要求在2008年家用电器回收利用率应不低于80%；欧盟也将在2008年重新对循环利用的目标作出更高的规定。从各国的实施效果来看，对回收利用率作出明确规定的国家基本上都能在规定的时间内完成预期目标甚至超过预定目标，实施的效果较好。

三、中国电子废弃物回收利用和处置立法之不足

中国目前有关利用和处置电子废弃物的条款散见于多部法律之中，而且规定也不全面，针对电子废弃物回收利用和处置而颁布的“办法、条例”较多，尚缺乏一部能够统领电子产品的清洁生产以及电子废弃物回收利用与无害化处置的综合性立法。具体存在如下不足：

1.立法目标偏低，没有体现循环利用。《固体废物污染环境防治法》规定了使用者对固体废物依法承担污染防治责任，却没有规定具体、配套的回收措施。该法只强调对废弃物的控制，而忽视对其循环利用。事实上，对于废弃物的循环利用是治理电子废弃物污染的一个重要方面,必须要通过立法明确规定生产商有责任向家庭用户回收寿终产品，循环再造，并在此过程中发现设计中存在的问题进而改进设计，政府应采取优惠措施，对废旧电子产品中的“危险废物”、有用的资源和可拆分零部件的回收和再利用等各方面作出较完整的规定，形成对废弃物的循环利用，实现废旧电子产品的减量化、资源化和无害化。《循环经济促进法》第19条仅针对电器电子产品的拆解和处置进行了规定，未涉及电子废弃物。《电子废弃物污染环境防治管理办法》以电子废弃物污染防治为规范的重点，关注生产、处理处置过程中的污染问题，未系统规范电子废物回收中的污染防治问题，也未涉及电子废弃物回收再利用问题。

2.条文过于原则，法律作用难以发挥。《清洁生产促进法》仅有两个条文对清洁生产作出了一般性要求，并非专门针对电子产品的绿色设计和绿色制造进行规范，因此，这些条文不能作为规范电子废弃物管理各种行为活动的直接法律依据，也不能发挥法律规范的实际作用。《固体废物污染环境防治法》虽然在针对电子废弃物回收利用和处置方面规定“应当遵守国家有关清洁生产的规定”，但这些规定不过是《清洁生产促进法》原则性和抽象性规范的继续，而且该法第6条对如何实现这一要求并未设置相应的保障措施。[9]对企事业单位提出的原则性要求，对电子产品设计和生产作出的抽象规范，仅仅涉及对电器废弃物处置的原则性规范，未对电子废弃物回收利用作出任何规范，整部法律看不见“电子”的字样。

3.主管部门众多，要权推责时有发生。中国对电子废弃物回收利用与处置的管理实行的是分级与分部门管理相结合的模式。目前管理电子废弃物的部门有：发改委、科技部、财政部、建设部、公安部、信息产业部、商务部、海关总署、税务总局、工商总局、质检总局、环保部等多个部门。依据现行法律法规，电子废弃物的主管部门是不明确的。多个部门皆有权责，而实际后果只能是要权推责以致有权无责。这些管理部门虽然在电子废弃物的管理手段上和管理重点上有所不同，但是存在职能交叉、政出多门的弊端，出现个别部门的管理措施相互矛盾的现象也就不足为奇了。

4.条文内容片面，责任规定不全不明。《固体废物污染环境防治法》第5条规定了使用者对固体废物依法承担污染防治责任，却没有规定生产者依法回收和处置固体废物责任。《电子信息产品污染控制管理办法》关于生产者责任的规定，明确了生产者对废弃电器电子产品的回收责任，并进一步确认生产者可以委托销售者、维修机构、售后服务机构、废弃电器电子产品回收经营者回收废弃电器电子产品，但主要强调生产者的责任，没有明确主管机关的责任。《电子废物污染环境防治管理办法》、《再生资源回收管理办法》、《废弃电器电子产品回收处理管理条例》等所确立的法律责任不完善，存在着重叠与真空地带③。

四、完善中国电子废弃物回收利用和处置的立法建议

我国关于电子废弃物回收再利用的法律规范极不完善，借鉴、吸收国外先进的立法工作经验，探索应对电子废弃物回收利用和处置的立法方法和思路，显得尤为重要。在借鉴上述诸国和欧盟的立法经验时，应明确各责任主体和各监管部门的责任, 制定原则性、统率性的单行法律,为相关部门的立法提供明确的原则性指导, 保证各部门出台的相关规定衔接通畅, 共同形成完整的电子废弃物管理立法体系。为此，提出如下建议：

1.确立先进的立法理念。电子废弃物回收利用和处置是一项复杂的系统工程，中国立法时应确立先进的立法理念，全面、合理考虑各方的责任和利益，突出公众参与、鼓励消费者改变消费习惯和生活方式，减少电子废弃物的产生，实现电子废弃物的再利用、资源化、减量化和无害化。

2.制定切实可行的奋斗目标。从各国实施效果来看，对回收利用率作出明确规定的国家基本上都能在规定时间内完成预期目标甚至超过预定目标，实施效果较好，进而进入一个良性循环。中国在立法时应设定一个切实可行的奋斗目标，并要求责任主体按时、按质、按量完成。

3.建立符合循环经济要求的电子废弃物回收利用和处置的法律体系。第一，要规范调整对象，明确责任主体。要详细列出电子废弃物的类别和品种，明确规定政府或政府的环保主管部门、生产者、消费者为责任主体，要求其承担相关环节的责任。[10]第二，建立回收系统。应当规范电子废弃物回收系统的建立和监管。在立法中强调生产者、销售者、消费者、回收者、中央及地方政府通过有效机制共同承担电子废弃物回收处理责任。第三，整章建制。完善电子废弃物污染防治的法律规定、完善电子废弃物再利用法律规范、落实生产者责任延伸制度、建立符合循环经济要求的电子废弃物回收物流体系。

4.建立绿色壁垒。绿色壁垒是指进口国政府以保护生态环境、自然资源以及人类和动植物的健康为由，以限制进口保护贸易为根本目的，通过颁布复杂多样的环保法规、条例，建立严格的环境技术标准，制定繁琐的检验、审批程序等方式对进口产品设置贸易障碍。绿色壁垒本身具有双重性。对任何一个国家而言，它既有不利的一面，也有有利的一面。对国外输往中国的科技含量不高、环境污染严重或者已经落后淘汰的电子产品，中国要严把入门关。通过立法提高进口电子产品的环保标准，或者对进口的电子产品额外征收垃圾回收费用等，把严重影响中国环境的进口电子产品挡在“绿色门槛”之外，以减轻中国电子废弃物回收和处置的压力。

5.突出公众参与。电子废弃物的回收利用和处置是一项庞大而艰巨的工程，需要政府的努力，更需要公众的参与意识和参与行动。立法时可以要求政府通过媒体宣传、组织等相关活动和方式加大对公众的教育，提高公众对电子废弃物适当处置的意识，引导和鼓励消费者优先选购环境友好型电子产品，通过市场的力量推动生产者承担更多的责任。同时要依法引导、鼓励公众和专家开展技术革新等科研活动，为电子废弃物的循环利用、降低电子废弃物的处理成本、开发高效节能、环保的电子产品奠定基础。

参考文献

[1]《德国电子电气法》规定生产商有义务回收处理电子电气设备[N].中国贸易报,2006-02-09.

[2]冷罗生.日本公害诉讼理论与案例评析[M]. 北京：商务印书馆,2005（6）: 353.

[3]日本迈向循环型社会[N].人民日报,2002-04-18.

[4]吕静.生产者延伸责任及国外相关立法综述[J].中国发展,2007(1):45.

[5]吴月辉.环保组织指责美国向亚洲倾倒电子产品垃圾[N].新华社洛杉矶电,2002-02-25.

[6]曾延光.美国各州电子废弃物回收立法的最新进展[J].信息技术与标准化.2009(7):26.

[7]何京.国外电子垃圾处理政策及动态[J].环境教育,2005(3):61.

[8] 外川健一.日本における使用済み製品の拡大生産者責任制度の特質家電4品目と自動車を対象に[J].経済学研究,2003(6):69.

[9]电子废弃物循环体系的实现与政策研究课题组.中外电子废弃物循环体系的立法比较[J].中国物流与采购,2007(2):67.

[10] 宋志国.电子废弃物管理立法中的责任分担[J].政治与法律,2008(1):84.