行政审批改革应破除部门利益 实现审批权集约化

日前，在四川省南充市人民政府政务服务中心办理大厅，市民有序在各单位行政审批窗口前递交手续。

李向雨摄

●审批权是政府职能中的支柱性权力，必然是政府职能转变中的核心因素

●行政审批依靠行政部门的自我改革是不够的，还需行业组织和中介机构，以及市场和社会的发育

●行政审批制度改革，第一步是解决政府的权力和市场、社会的分界问题

●改革行政审批制度，要向部门利益开刀，改变只想吃“唐僧肉”，不想负责的作风

12月12日，一场降雪让北京更添寒意，北京市工商行政管理局海淀分局内却温暖宜人。二层的办事大厅里人不多，人们安静地等待或办理各项业务。

“我们分局的业务量很大，减少行政审批项目，不管是对行政相对人还是对我们，都会减轻负担。”工作人员介绍，为了更加便民，该局还推出了网上预约服务。

行政审批减少,老百姓受益更多。今年10月，国务院公布关于第六批取消和调整行政审批项目的决定，取消和调整了314项行政审批项目，政府审批权力再度“瘦身”。

11年来取消和调整2497项审批项目，占原有总数69.3%

王女士是朝阳区一家私企的法定代表人，正在北京市工商行政管理局海淀分局办理一项审批业务。“每年要来两三次，确实越来越规范了。”她扬了扬手中的表格，“对于我们来说，在守法的前提下，当然希望政府管得越少越好。”

王女士的看法代表了大家对行政审批工作的普遍观点：能交给市场的，政府就不要插手。

“审批权是政府职能中的支柱性权力，必然是政府职能转变中的核心因素。”中国政法大学教授王敬波表示，行政审批制度改革，第一步就是要解决政府的权力和市场、社会的分界问题。

“随着市场经济的发展，社会自我管理能力的增长，行政审批势必不断简化，政府需要逐渐减少直接管理。”王敬波介绍，这也是2004年行政许可法的立法宗旨。

根据行政许可法第十三条的规定，有四种情形可以不设行政许可：公民、法人或者其他组织能够自主决定的；市场竞争机制能够有效调节的；行业组织或者中介机构能够自律管理的；行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。

事实上，这也是十余年来行政审批制度改革的方向所在。

1998年，行政审批制度改革在深圳率先尝试；2001年10月，国务院召开行政审批制度改革工作电视电话会议，行政审批制度改革工作全面启动；2004年7月，《中华人民共和国行政许可法》实施，标志着行政审批制度改革和行政审批工作走上法制化、规范化轨道。

在今年10月的改革中，国务院本着“应减必减、该放就放”原则，取消和调整了314项部门行政审批项目，重点对投资领域、社会事业和非行政许可审批项目，特别是涉及实体经济、小微企业发展、民间投资等方面的审批项目进行清理。至此，国务院2001年来分六批共取消和调整2497项行政审批项目，占原有总数69.3%。

在中央统一部署下，各地各部门也一再对有悖法律的行政法规、规章和规范性文件进行清理、废止和修订。至2011年底，全国省级政府已清理2万多项审批事项。

打破“25厘米”的壁垒，尚有一段路要走

清华大学法学院教授何海波参加过某市一个有关设置行政许可的会议，令他印象深刻：“该市的有关部门试图规定，设立某种商品的销售点，相互之间的距离不得少于50米，而且，店面的外墙厚度不得小于25厘米！”

何海波解释，有关外墙厚度的规定，是想把报刊亭排除在经营者范围之外。尽管这个规定没有最终通过，还是让他感到，在行政审批制度改革中，打破“25厘米”的壁垒，尚有一段路要走。

“在这个案例中，行政许可的设立主要是和部门利益有关。”何海波分析，改革行政审批制度，先要向部门利益开刀，改变以前只想吃“唐僧肉”，不想负责的官老爷作风。

除了部门利益以外，行政审批领域还存在一些群众反映强烈的问题。如通过登记、备案等形式变相存在，重审批轻监管，对行政审批设定管理不严，监督机制不健全，一些部门权力过于集中等等。有人甚至表示，行政审批改革的结果是“越减越多”。

“很多事情政府并不一定要管，政府不能对社会管理承担无限责任，更不一定非要通过事先许可的方式去管。可以通过事中、事后的方式进行管理。”何海波说。

何海波认为，行政审批制度改革有“两个凡是”，即“凡公民能自决的，政府都要退出；凡市场能调节的，政府都要退出”。这也是行政许可法第十二、十三条的精神所在，而目前这两个方面的改革都还留有很大的余地。

清华大学公共管理学院教授于安认为，行政许可法是“两头严，中间难管”，即在设置许可和监督方面规定的很好，但是在具体实施方面不好管，给一些行政相对人造成较大负担。

“各种审批的条件不一致，所以规定起来比较麻烦，没办法靠一部统一的法律解决。”于安说。比如，申请餐饮业的行政许可和旅馆业的条件就不一样，旅馆开在不同的地方，审批又要具体分析，这些都是细致琐碎的行政管理过程。

促进市场和社会发育，实现审批权集约化

中央民族大学法学院教授熊文钊参加过某部委一个削减行政审批的会议，“讨论半天都减不下来，最后只好按照我们专家的意见，完成削减任务。”他认为，依靠行政部门的自我改革是不够的，还需要行业组织和中介机构，以及市场和社会的发育。

“改革开放的历程告诉我们，经济发展不是审批出来的。市场经济发展到今天，用行政主导的方式已经不合适了，要放松管制，激发经济增长的活力。”熊文钊说，一些发育良好的行业组织完全可以取代一部分行政审批的功能。

熊文钊表示，要加强对行业组织和社会中介组织的培育、管理和监督，使之不仅能够规范地行使行政机关转出的职能，也能够推动社会自治，进一步理顺政府与社会的关系。

“我们也不能为了审批而审批，仅仅追求数量上的减少，这样只会陷入‘减了又增，增了再减’的恶性循环。”熊文钊说，行政审批只是依法执政过程中的末梢表现，治本之策还是要科学划分事权结构，实现科学理政。

王敬波认为，现在的改革方式是直接精简、硬性砍掉，忽略了行政权力如何更加集约地行使。“行政许可法提出了‘相对集中行政许可权制度’，就是要搭建权力集约化行使的平台，告别各自为政。”

“集约化不但是机构内部的整合，也是机构之间的整合，如各种政务中心所做的那样，把各行政机构的许可权集中在一个平台上行使。”王敬波认为，集约化是行政审批制度改革的趋势所在，通过优化审批权力，实现规范程序、透明公开，并把审批和服务、监督相结合。

“还有审批完了之后的监督问题。比如在环境保护、安全生产领域，不能审批完了不监督，否则将会对公众利益产生危害。”于安指出，建设服务型政府，需要树立行政相对人本位意识，实现行政管理的科学化、专业化，应对现代产业挑战。