准生证难办背后暗藏权力寻租：补办需罚款上万
调查动机
近期,准生证成为社会热点话题。不少人反映，流动人口仍难就地办理“准生证”。与此同时，国家人口计生委下发《国家人口计生委关于方便群众办证的通知》，要求各地简化准生证办理流程，流动人口可在居住地就地办理“准生证”。办理准生证到底有多难？此次通知能否改善办证难的现状?《法制日报》记者进行了调查。
特别调查
本报记者杜晓
本报通讯员温晓辉
一张小小的准生证却牵动着许多人的心，尤其对于那些身处异乡的人来说，办理准生证的过程十分曲折。
不久前，国家人口和计划生育委员会对此专门下发了通知,要求各地简化办证程序，解决群众办证难问题。此外，流动育龄夫妻双方户籍所在地、现居住地乡(镇)、街道均有责任为其办理第一个子女生育服务证(登记),并实行首接责任制。
上述规定下发之后，准生证得到了越来越多的关注，但这一问题的复杂性要超出许多人的想象。
地方政策“打架”加剧“办证难”
再有一周左右，在北京工作的媒体从业人员高明勇的孩子就要出生了，回顾起办理准生证颇为戏剧性的过程，真是让他有些“伤不起”。
“我和爱人原籍河南，后因上大学、工作，我的户口留在江苏省南京市，她的户口因故留在家乡一个城市。”高明勇说，像他们这种情况，在当前的中国流动人口中比较普遍，办理准生证最常用的办法，是到女方的户籍所在地去办理。几个月前，经岳父打听，他们准备好了办理准生证需要的材料:“包括我和爱人的身份证原件、结婚证原件、户口本原件、各自所在单位开具的‘初婚未育无抚养’证明信、我个人户口所在地的居委会、街道办事处的‘初婚未育无抚养’证明信。”
因为是头胎，又属于“初婚未育无抚养”，晚婚晚育，条件合法，材料齐全，高明勇以为事情进展会很顺利。
不料，一上来就被“卡”住了。对方理由很简单，按照高明勇爱人所在的河南某市的计生政策规定,办理准生证,需要填写“一孩生育证发放登记表”，并加盖男方户籍所在地辖区的居委会、街道办事处两级政府的公章。
但是,当高明勇从北京前往南京盖章的时候,户籍所在地居委会的一个工作人员告诉他，根据南京市的规定,不在南京市以外地区的公文上盖章，只能出具加盖公章的证明信。
矛盾就这样出现了。高明勇爱人户籍所在地的某街道办计生办态度很坚决:“不按要求盖章,不能办理准生证。”
随后，高明勇的岳父几次三番前往计生办办理，都无果而返。
这时高明勇又想到一招，回南京办理,但当他赶到南京后，被告知，他是集体户口，根据规定,只能由女方出具准生证,男方负责提供材料。高明勇意识到,这条路走不通了。
除此之外，还有一个方法是可以到高明勇的原籍河南的另一城市去办理。
于是,高明勇的父亲前往计生部门打听如何办理,被告知需要加盖13个公章或签字，分别是5个村民代表、村计生干部,村主任、村支书、乡计生办工作人员、分管的副主任、主任,分管计生工作副乡长、乡长等。
当高明勇的父亲“弄到”第九个签字的时候,高明勇决定放弃了。
“这条路代价太大了。在与家乡计生部门负责人通电话时，他告诉我,我和爱人的户口需要迁回原籍才能办理准生证而我的户口如果迁回，将直接改为农业户口，涉及到现在的户籍身份，如果是农业户口,哪怕我在北京工作，可能只能办理农村的新农合，而非现在的城镇人口的社会待遇。”高明勇说。
“办证难”不是“一个人在遭罪”
感到有些走投无路的高明勇一气之下，在网上发了一条微博:“别再逼我。你不给我个说法，我就要给你个说法。”
原本是为了发泄自己情绪的高明勇自己也没想到，这样一条微博一天之内被转发近千次，评论近300条，许多人尤其是户籍不在本地的人对于准生证办理的难度都感同身受。
来自上海的一位网友给高明勇留言:“2008年办理准生证,分别到两人户口所在地的居委会、档案管理部门、街道先后盖了六个章,在区卫生服务中心盖第七个章才总算办了下来，期间遭遇刁难不断，一度急出鼻血，当时妻子已怀孕两个多月。”
“我不是想当什么超生游击队，我只是想合‘法’地生下第一胎，但是我从来没想到过生孩子的手续竟是这么繁琐。我和老公去年结婚,当时就知道生孩子要办准生证,就开始着手准备,我是内蒙古人,老公是江西人,都在深圳工作,都是大龄青年晚婚又晚育的。”一位在深圳工作的女性在电话里告诉记者,“今年我怀孕了，三个月时要到医院产科建档，我买了社保,本指望能报销费用,医院却说必须有所居住社区开具的计生证明，于是又跑计生办,又说必须先有准生证,又打老家计生办的电话，说必须备齐户口、身份证、相片、单位证明和男方老家开的未生育证明医院检查结果等，并且本人要亲自过来，我说我大着肚子回家不方便请亲戚代办,好说歹说得到同意,我就把这些都寄回内蒙的一个亲戚那里，请他帮忙跑一下。亲戚跑一趟的结果是计生办又有很多理由拒绝办，一是男方的证明已经到期我老公的证明是去年办的,去年没办成所以今年还得重开；二是我的户口去年在一个城市，因为那里没有什么亲戚,办事不方便,又迁到了另一个城市，所以不办的理由是我的户口搬到这个城市才一年，不能掌握我的情况,所以要办还得回原籍办。前一个问题还好办,老公是江西离得近，几天就可以往返一趟,便把证明又开了一遍。但后一个问题我不知会不会被深究,目前仍在等待结果，我都不好意思多催亲戚，只能干等。”
随着高明勇所发的微博传播得越来越广，事情终于有了转机:有个朋友看了高明勇的微博之后，帮他联系了当地政府，最终政府出面协调把这个问题给解决了。在得到了可以办理的肯定答复后，高明勇带着近七个月身孕的妻子回河南办下了准生证。
高明勇在微博上“晒”出了这张来之不易的准生证后,没想到,国家计生委的工作人员竟然给他打了个电话。
“他们向我道歉和感谢。道歉是针对我办证过程中面临的种种不便,感谢则是因为我在表达办证难的问题时一直都很克制和理性,而且他们说我的遭遇对计生委的工作也有帮助。”高明勇说,“通过和国家计生委的工作人员接触,我发现,其实国家计生委早就已经注意到这个问题,他们对于这方面的情况也掌握得非常透彻,各种各样的情况都很了解。他们也一直在努力解决这个问题,还需要更合适的机会。”
破解“办证难”需突破多重阻力
准生证由来已久，要从根本上解决其“难办”的现状，还面临诸多阻力。
就在国家计生委关于简化办理准生证的通知下发不久，一家知名媒体在走访某地办事处询问“通知”的有关事宜时,竟然得到了这样的回答，“你是看新闻看到的,那是新闻,要到我们这儿，那就得等”。
中国人民大学公共管理学院教授杨宏山向记者分析，我国社会流动性在日益加大,这就使得人们的户籍所在地和居住地分离现象比较普遍。生孩子本身是夫妇双方的事情,而在准生证办理过程当中，现在很多地方都要求基层的两级到三级组织,分别盖章,包括居委会,包括街道办事处，在农村也是从村委会再到乡政府,这样若干个层级,涉及到男女双方居住地和户口所在地,这就导致无数个链条无数个节点，几十个节点就有几十个公章,使得夫妇双方为了办理准生证弄得精疲力尽。另一方面,这个过程实际上也是一种权力寻租现象。在计划生育服务证管理相关规定中,要求按照不同的人群,分别设定不同的管理,比如办理的时间节点,规定在孩子没有出生之前办准生证,没有在这个时间点办理就要罚款,这种罚款的存在,某种意义上也为一些基层单位严格按照相关的管理规定进行审批提供了可能性,如果说加强监管,那么相应的罚款也就会增加。
高明勇在他长达数月办理准生证的过程中也注意到了这样一种现象，那就是本来作为一种公共服务的准生证,异化成了权力寻租的工具。
“有的地方就是这样的，比如规定,办理准生证推迟一个月罚300元，你过期不去办也没人提醒你,如果到生之前才办下来，可能要罚3000元。还有的地方,如果孩子出生之前没有办准生证，等孩子生下来上户口需要补办的时候，一次性罚个上万元。”高明勇说。
江苏省丰县人民检察院的办案检察官告诉记者，该院在查获了一批基层计生干部滥用职权的案件之后发现，农村的基层计生干部自身素质不高，法律意识淡薄。基层计划生育工作人员普遍文化层次较低，缺乏最起码的法制观念,受文化教育程度的局限，他们中的许多人根本不知道滥用职权是犯罪，在他们看来不过是多生几个孩子的事情。甚至认为“我为你办事,你交点钱，只要没有装自己腰包,有什么不可”，于是不明不白走上了犯罪的道路。
高明勇认为，目前办证难主要源于各地规定不统一，衔接困难，“生育服务证”被异化成了“生育许可证”，隐约出现将“计生”作为“生意”的苗头，一些小概率事件缺乏救济渠道,目前在制度层面还很难破除。
“国家计生委紧急下发的通知，某种意义上反映了我们在计划生育服务中理念的一种转变，从过去的严格的管制转变到一种服务，尤其是强调承诺。但另一方面,通知的实际效果怎么样，确实有待观察，因为通知中提出来要以居住地为主，要求户籍所在地配合，而现行情况就在于居住地和户籍所在地两者之间信息流通的渠道还没有充分的建立起来，很多地方新兴的信息共享机制还没有充分建立起来，在这样的情况下，如果把责任完全交由居住所在地的地方政府，所在地为了减轻自身在这个过程中承担行政责任的考虑，有可能还会继续要求户籍所在地配合。”杨宏山说,“我想关于在人口生育这个问题上，应该恢复到准生证本身的初衷，也就是说是一个基本的服务，对于所有的育龄妇女来讲，生育本身没有过错，对所有生育的对象应该建立一种统一的管理和服务的机制。至于计划外生育，应该通过户籍等其他的一些途径作为配套的管理，而不应该在生育这个环节过多的设置门槛。”