许崇德：现行宪法的制定是民主立法的典范

我国现行宪法从1982年颁布实施至今已有30年。回首这30年，此部宪法在我国社会主义发展道路上发挥着举足轻重的作用，给百姓生活带来了前所未有的影响，为我国民主法制建设奠定了坚实的基础。在现行宪法颁布实施30周年之际，《法制日报》记者采访了参与这部宪法制定工作的中国人民大学教授许崇德。

许崇德已近84岁高龄，但他口齿清晰，思维敏捷，说到高兴处，笑声朗朗。耄耋之年的许崇德对现行宪法制定过程中的一些细节，至今仍记忆犹新。

制定过程充分发扬民主

“党的十一届三中全会以后，我国政治经济形势发生了巨大变化，原有的宪法已经不符合当时的社会实际，修改工作被提上了日程。1980年9月，五届全国人大第三次会议接受党中央的建议，决定成立宪法修改委员会，主持宪法修改工作。”许崇德回忆说，叶剑英是宪法修改委员会的主任委员，宪法修改委员会还成立了秘书处，作为工作机构，当时他也受到邀请，参与宪法的修改工作。

“我是1980年9月报到的，参与这项工作前后共有27个月，一直到1982年宪法通过。当时宪法修改有一条重要的原则，就是发扬民主。参与修改宪法的工作人员除了在一起讨论，还会邀请各界人士召开座谈会，广泛征求意见，然后进行调查研究。在此基础上，把草案的初稿制定成形，再征求意见，从初稿到定稿，我粗略算了一下，有几十稿之多。”许崇德回忆。

许崇德说，草案初步形成后，宪法修改委员会定期召开会议，讨论并提出意见，秘书处则根据这些意见进行修改。如此反复，到1982年2月，草案才算初步定下来。之后是向全国公布，让全民讨论，这一讨论大概进行了4个月。

“公布草案，一方面是让群众讨论，征求他们的意见；同时也是让群众学习，知道宪法是什么，规定了什么，了解我国的基本制度。”许崇德说，在全民讨论期间，他受一些省市的邀请，作了一些辅导报告。

许崇德回忆，全民讨论结束后，秘书处收到几百万份意见。大家把这些意见整理出来，进行研究，看哪些可以吸收，然后再对宪法修改草案加以完善，之后再提交宪法修改委员会审议。这样几上几下，到1982年11月，草案才算最终形成。

1982年11月25日下午，五届全国人大第五次会议召开，宪法修改委员会副主任委员彭真受叶剑英委托，代表宪法修改委员会向大会作《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》。大会期间，全国人大代表对草案进行反复审议，并提出修改建议，秘书处对代表的建议认真研究并对草案进行修改，直到大会主席团认为草案可以交付表决了，才于1982年12月4日提请大会表决，并最终获得通过。

民主立法必然会有争论

“这次宪法修改充分发扬了民主，既然发扬民主，走群众路线，必然就会遇到许多不同的意见，不少问题争论得很激烈。”许崇德说。

“现行宪法是以1954年宪法为基础制定的，基本的框架结构没有大的改动，包括序言，总纲，国家机构，公民的基本权利和义务，国旗、国徽、国歌、首都，只是在排列顺序上做了调整，将公民的基本权利和义务一章放到了国家机构前面，变成第二章。”许崇德说，在具体条文的修改过程中，几乎每一条文都有争论，但比较大的争论主要有以下几方面:

一是，要不要保留序言。有意见认为不要序言，有的则建议保留。当时世界上一百多个国家的宪法中，有一部分有序言，也有部分国家没有。主张删除序言的同志建议将党的领导的规定放在“总纲”中，设“政党、人民团体和人民政协”一节。而主张保留的同志认为，党的领导、路线等的表述还是放在序言中比较妥当，这一问题争论得比较激烈。经研究后形成共识，一些贯穿整部宪法的精神，比如党的路线、方针、政策还是应当写到序言中比较好，序言应该保留。最后宪法修改委员会同意保留序言，并且表述比1954年宪法更详细。

二是，有人提出对我国的人民代表大会制度进行改革。具体的意见是人民代表大会应实行两院制，这一建议并不是要搞西化，当时苏联也是实行两院制，所以两院制并不是一定姓资或姓社。建议实行两院制的理由是:全国人大由两千多名代表组成，在一起开会、辩论、制定方针政策，很不方便，不利于发扬民主，应把代表人数减少，如把代表人数减到1000人，分成两个院，每个院500人，这样讨论问题就比较容易展开。在此次宪法修改过程中，曾经有几个稿子，都是按照这一思路制定的。后来经过多次调查研究，得出的结论是，两院制不符合我国的国情，实行后会有许多问题不好处理，最后仍然沿用人民代表大会制。

三是，要不要保留检察院。当时有一种意见主张不再设置检察院。但检察院承担的职能比如公诉、监督则要保留下来，将这些职能交给公安机关。我当时认为，公安机关负责检察院的职能，解释不通，公安本身也需要监督，如公安的侦查、讯问活动。把检察机关的监督权交给公安机关，相当于裁判员和运动员为同一人，不妥当。这一争论也很大，最后确定下来要保留，而且对检察院的工作原则、工作程序也作了一些比较详细的规定。

“此外，对基层政权的规定争论也挺大。也正是由于有争论，才使得我们的宪法能进一步完善。”许崇德说。

宪法具有极大的进步性

“我认为，现行宪法最大的成就是第一次在宪法文本中明确:宪法是国家的根本大法，具有最高的法律效力。这是我们对宪法的准确定位。”许崇德认为。

“在整部宪法的篇幅结构中，我认为最大的进步是将公民的基本权利和义务提前到第二章，先于国家机构作出规定。公民的权利很重要，总结新中国30多年正反两方面的经验可以发现，我国在公民权利保障方面是不够的，特别是文化大革命期间，对人权肆意践踏，现行宪法对此作了很好的修正。让宪法真正成为‘一张写满权利的纸’。”许崇德说，此后进行的四次修改，又注入了不少新内容。

许崇德说，现行宪法的序言也具有极大的进步性，其中提到国家根本任务，就是要集中力量进行社会主义现代化建设，还规定了四项基本原则、改革开放，即后来的“一个中心，两个基本点”。现行宪法最初虽然对此还未写得像后来那样鲜明，但基本路线的内容却已经有了充分体现。这是序言的中心，也是这部宪法的中心，有着全局性的指导意义。宪法实施30年来，我国一直坚持这个方向，宪法则为此提供了根本性的保证。

“现行宪法为了避免人大成为当时人们所说的‘橡皮图章’，加强了全国人大常委会的职权。全国人大常委会以前地位没那么高，权力没那么大，现行宪法对其作用进行了加强。它的人数相对较少，容易发挥民主。”许崇德说。

“现行宪法除了坚持1954年宪法规定的一些基本制度，如人民民主专政、人民代表大会制度、民族区域自治制度外，还将村民自治、个体经济写入其中，这是一个很大的发展，为改革提供了宪法依据和宪法保障。”许崇德认为，现行宪法确立的村民自治，是我国基层民主的一个重大发展。

“现行宪法符合当时的历史条件，同时具有前瞻性，为之后迅速推进的改革开放预留了制度空间。”许崇德强调。

总目标是为了人民利益

在谈到宪法与老百姓生活的关系时，许崇德认为，宪法的实施应当融入到百姓生活当中。

“有人认为宪法的规定都是原则性的条款，和老百姓关系不大，这是一种错觉。宪法的规定与每位老百姓的利益都是密切相关的，宪法的总目标就是为了人民的利益。”许崇德说。

许崇德强调，宪法规定了公民的基本权利，有政治经济文化方面的内容，还有社会保障方面的内容；宪法规定了对公民私有财产的保护，规定公民权利受到损害可以得到赔偿和补偿。这些权利都是有法律保障、有制度保障的，不是一句空话。

许崇德指出，宪法的贯彻实施，应当有制度保障。宪法能否得到很好的遵守，应该有监督制度，我们现在有立法法、监督法，也有了一定的措施。全国人大常委会监督宪法实施，也监督各项法律是不是与宪法相抵触。今后还要加强这方面的工作。

“宪法要在实际生活中贯彻，就要提高宪法的权威性，使得每一位公民都了解宪法、热爱宪法、遵守宪法。”许崇德最后说。（本报北京12月4日讯 记者李吉斌）