民办养老院的“三重门”

“要不是把社会公益当成事业来做，仅仅找寻土地的艰辛，就会挫伤投资积极性”

“水是6元一吨，电是1.2～1.3元一度，光是水电支出每月就在4000元左右”。北京市东城区什锦花园养老院院长向红，掰着手指头给《瞭望》新闻周刊记者算了一笔账。

开业两年来，这家民办养老院一直按照工业价格执行，所在区域进行“煤改电”工程后，逢冬季电采暖，每月电费会突破1万元。“如果按照一吨水4元，一度电0.48元的民用价格执行，每月水电费会下降1/2甚至更多。”向红说。

记者发现，北京市2011年4月发出《北京市民政局、北京市财政局关于调整社会力量兴办社会福利机构运营资助标准的通知》，对社会办福利机构的不同资助标准予以明确规定。然而一些民办养老院表示：未拿到政府补助。

在日益增长的机构养老需求和公办养老院扩容难的双重挤压下，中国政府吸引民间资本参与养老机构建设的政策取向由来已久。2000年以来，我国陆续出台了《关于加快实现社会福利社会化意见》《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》等文件。2010年，《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》中明确表示，要通过用地保障、信贷支持和政府采购等多种形式，鼓励民间资本投资兴办养（托）老服务和残疾人康复、托养服务等各类社会福利机构。

然而本刊记者调查发现，在实际操作层面，各地针对养老机构提供的各类补贴和政策优惠出现了“不清楚、不均等、不持续”的状况。一些民办养老机构反映，优惠政策如同“雾里看花”，看不懂、吃不准、拿不到。时至今日，“土地使用紧张”、“税费优惠难享”、“医保报销困难”仍然是困扰民办养老院发展壮大的“三重门”。

土地“梗阻”制约发展

土地，是制约民办养老院发展的核心问题。目前，民办养老机构获取土地的方式主要是招、拍、挂的竞价方式和租赁用地方式。但随着各地土地价格的剧增，很少有民办养老机构有能力从市场上竞价取得土地。

重庆市民政局社会福利与慈善事业促进处处长江文波说，目前重庆尚无养老机构能够按市场价取得土地。北京市民政局也表示，当地没有通过招、拍、挂获得土地的养老机构，近些年新建的养老院，土地来源多是当年征地成本较低时的储备用地。

北京市太阳城银龄老年公寓董事长朱凤泊对记者说：“民办养老院是一个公益性的微利加风险性行业，即使运转正常，最快也需十年才能看到回报。如果按照市场价拿地，其间又没有其他资本注入的话，民办养老院肯定无法长期经营下去。”

养老机构租赁用地也面临较大困难。记者了解到，一些土地拥有者觉得经常有老年人去世不吉利，且把地租给养老院难以获得高租金，因此普遍不愿意出租地给养老机构。

北京的福寿轩敬老院位于西城区新街口附近，这里功能完善、环境温馨，是很多老人的第一选择。可院长祖润霞却无奈地表示：“我们仅有40余张床位，远远无法满足需求，不是不想扩大规模，可地处文物保护区内，周围没有空地用于扩建。”

这种烦恼不是北京独有。重庆市桂湖老年公寓共有两期，分别于2004年和2010年投入使用。负责人介绍说，这家养老院从确定规划开始就有老人排队，现在还有1460人在等床位。“老人们总问什么时候盖三期，可这个社区哪里有地方啊？”

北京南苑社会福利中心更是无奈，由于其所处的丰台区全面推进城镇化建设，在本土本乡竟然找不到一块适合的地方。该福利中心的投资方、北京鑫福海工贸集团董事长陈重才只得将眼光转向近郊的大兴区。

从2007年初到2009年7月，陈重才已记不清与两个区的各职能部门打了多少交道、克服了多少障碍，才把手续全部办妥。“这块地死磕了两年多，而拥有600张床位的养老院从开工到入住，只花了9个月的时间。”他说，“要不是我们把社会公益当成事业来做，仅仅找寻土地的艰辛，就会挫伤投资积极性。”

上海亲和源老年公寓的投资人，在争取批地的过程中也曾被多方劝说：土地批给房地产商，马上就有大笔收入；批成工业用地，马上就有税收；如果批成养老院，看不到一点现成的好处，“任期内还没有显性政绩”。投资人非常无奈地说：“现在的养老院，不是我当初想象的那个样子。”

民办养老院用地的“老大难”问题早已引起各界的关注。记者接触的多位全国人大代表、政协委员都曾连续几次在全国两会上提出过相关议案和提案。比如全国政协委员、广州市政协主席朱振中建议，在制定城市建设规划及旧城改造、小区开发设计时，应征求民政部门意见，确保养老机构用地落实，并预留养老设施建设用地。

优惠补贴费周折

按照中央和地方的明文规定，民办养老院在水、电、煤、热、话等方面都享有价格优惠，但由于其间涉及各行业、各部门利益，相关部门在政策的具体执行中存在认识差异和相互推脱现象，导致优惠政策难落实。

北京市东城区什锦花园养老院反映的水电价格问题，还只是优惠政策难落实的一个侧面。按照规定，社会福利机构使用电话等电信业务也可以享受优惠和优先照顾的规定，但一些民办养老院表示闻所未闻。此外，北京一些养老院反映，供暖作为北方地区冬季的必需品，取暖费是一笔很大的开支却无优惠。北京市民政局的回应是，民政部下发的多个通知及意见中并没有关于取暖费的细化规定，他们正在与相关部门研究落实。

一些民办养老院负责人透露，他们即使享受了基本资源的低廉价格，也多半是拿着规定通过各种社会关系争取来的。在此之前，他们都有或长或短的时间用过商业价格。一些民资养老机构负责人表示，国家层面的优惠规定原则性较强，实施细则还要各地来制定。

比如武汉、重庆等地都作出规定，政府部门、企事业单位、社会团体及其他组织等投资兴办的福利性、非营利性养老机构，手续齐全可免征自用房产、土地免征房产税、城镇土地使用税，有的甚至还免征养老服务营业税、车辆使用税等。而沪粤等地却没有这方面减税的详细规定。

除此之外，“非营利”的制度设计也在制约民资大规模进入机构养老领域。近年来，为鼓励各种社会力量兴办养老机构，各地都出台了一些补贴政策。比如北京市民政局提出，今年将对社会办养老机构每张床位每月补贴标准提高至200～300元，对获评1～5星级的机构分别给予2万～32万元不等的奖励。重庆每年拿出1000万元挑选10家社会养老机构进行补助，社会力量每兴办一个床位，政府给予4000元的补贴。

但这些补贴并不是所有民办养老院都能享受到的。据了解，目前我国民办养老院分为两类，在民政部门注册的为民办非营利性养老机构（以下简称“民非”），在工商部门注册的为营利性养老机构。而目前政府的优惠政策主要针对“民非”养老院，营利性养老机构则基本上处于自生自灭状态。

这导致两种类型的养老机构都无法正常发展。对于营利性养老机构而言，政府优惠扶持政策难以惠及，导致它们陷入“价格太高－无人入住－经营惨淡”的困局。而对于“民非”养老院，我国现行法律规定“社会公益设施不得抵押”，且《贷款通则》对民非企事业单位作为贷款人的主体资格至今没有明确界定，这使得“民非”养老机构很难获得贷款支持做大做强。而且，按照法律规定“民非”养老机构的收益要用于再生产，但实际上由于资本的逐利性，一些此类机构都通过设立关联企业、虚报经营成本等方式进行分红。业内人士也表示：“这方面至今仍无法有效监管。”

医保定点难申请

一般情况下，选择养老机构之前，老人们都要考察养老院看病是否方便。记者在几个城市走访发现，只有少数养老院有能力内设医务室，而具备定点医疗资质的更是寥寥无几。

截至2011年底，在北京的401家养老机构中，仅有32家具备定点医疗资质；仅100多家内设医务室，比例不足1/3；另有145家养老机构既无内设医务室，也没有同周边医疗机构签订书面协议，老人只能到医院就诊。

这种情况在其他几个大型一线城市也同样存在。民办性质的桂湖老年公寓由于便利的交通位置、良好的经营管理，在重庆市区小有名气。尽管这里环境优美、舒适方便，但是对于入住这里的参保人员来说，医疗费用报销成了个大问题。即使感冒发烧这样的小病，老人们也不得不往医保定点医院跑。最近的龙湖医院位于１公里开外，这个距离让高龄老人走上一趟也够辛苦。

76岁的重庆老人熊其娟告诉记者：“我退休前是一名护士，深深感到医药费的昂贵，更不要说那些收入更低的普通老人，他们肯定会非常依赖医保报销。上岁数的人普遍患有慢性病，如果定点医院离得近，每个月看病拿药的日子就不至于那么难熬。”68岁的非京籍老人梁爱芳表示，自己退休后跟随子女在异地养老，现在这部分群体逐渐壮大，涉及到两个城市的医疗费报销更是难上加难。

北京市政协委员吕璠、广州市颐和豪廷养老公寓院长郭兴迪等人都指出，大街上不少药房都可以用医保卡，为什么养老院不能？有的养老院内设的医疗服务机构，都是按照医院模式来规范化管理和配置，但却无法纳入医保报销范围，老人们患病不得不通知其子女，带着去定点医院就医，既费时间又折腾人。他们希望有关方面促成养老机构与医保的对接，解决远郊民办养老院入住率低的问题。

据记者了解，民办养老院即便拿下了医保资质，还会遇到一些新难题。“我们去年的医保额度是350万元，但是由于老年人过于集中，年年都会超出不少，今年额度提高到了400万元。可8月份还没过完，便花得差不多了。额度多少根据医院等级制定而非就诊人群的特点，我们觉得有些欠合理。”北京市太阳城银龄老年公寓总经理朱凤至说。□